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再论民事诉讼证明责任的转移/陈浩

时间:2024-06-30 11:45:07 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9674
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陈浩 中国人民大学法学院



关键词: 证明责任/辩论主义/证据契约/自由裁量权
内容提要: 古罗马法以来,证明责任被称为民事诉讼理论的脊梁。客观证明责任强调案件真伪不明时的败诉风险,在审理过程中始终固定于一方当事人。负担客观证明责任的当事人由此需率先举证,从而为主观证明责任的转移确立了逻辑起点。此后,当事人各方的证据数量交替上升、证明力此消彼长,法官心证亦随之在“为真”、“为假”、“真伪不明”间波动,案件事实基于证明责任的反复转移得以逐步明晰,证明责任的转移机制得以完整。


一、证明责任转移性与不可转移性之争

在我国,20世纪90年代成为民事诉讼证明责任理论的转型期:(1)在此之前,“证明责任”与“举证责任”两者不仅在实质上涵义等同,而且在形式上亦可互换和通用,均意指当事人提出证据以证明其主张为真的主观证明责任;(2)自此之后,诉讼法学者纷纷引入盛行于美国、德国等国的案件真伪不明时的说不服危险来丰富我国证明责任的涵义;从此,“证明责任”与“举证责任”两者变成属种关系,证明责任的二分支说在我国渐成通说。基于此,我国学者在讨论证明责任能否转移这一更深层次问题时,用词不一、观点冲突、内容含混的现象的出现就成为必然。柴发邦主编的《中国民事诉讼法学》采用举证责任这一表述方式,认为“举证责任并非自始至终地由一方当事人来承担,举证责任是可以转换的”;[1](P337)相反,叶自强所著的《举证责任及其分配标准》虽同样采用举证责任的表述方式,但明确指出举证责任具有不可转移性,所谓举证责任转移理论为部分学者的“观察失误”。[2](P61)肖建华主编的《民事诉讼立法研讨与理论探索》选用证明责任这一称谓,认为“证明责任的转移是在具体的诉讼中进行的”;[3](P237)相反,汤维建所著的《民事证据立法的理论立场》虽亦选用证明责任一词,但相较而言进行了更细致的划分:结果责任来自于预定的分配标准和原则而固定于一方当事人而不可能转向,行为责任来自现实的诉讼状态和过程,“转移过来的行为责任,经过当事人的积极举证,到一定的程度,又转移到原来承担该责任的当事人那方去了”。[4](P83)

笔者认为,为正确注解证明责任“转移论”与“不可转移论”之争,亟需对证明责任的称谓、分类、涵义做出统一的界定,笼统而简单地回答证明责任能否在当事人之间进行转移必定是错误的。按照通说,美国学者赛耶(Thayer)于1890年在《哈佛法学评论》(Vol.4,No.2)发表其论文《证明责任论》中率先归纳出“双重含义说”,主张证明责任包含主观证明责任和客观证明责任两层含义:(1)前者强调行为意义上当事人需提供证据证明己方主张的责任,因此又被称为行为意义上的证明责任、形式的证明责任、虚假证明责任、举证责任、证据提出责任或义务、推进诉讼的证明责任等;(2)后者则是解决案件事实真伪不明与法官裁判义务之矛盾的最后救济,因此又被称为结果意义上的证明责任、实质上的证明责任、事实的说服责任、判定的风险或责任、固定的证明责任、诉辩中的证明责任等。综上,关于证明责任的各种表述方式纷繁复杂、不一而足,结合英美法系的固定用语和中华法系历史传统,采用主观证明责任一词代指提出证据之责任、客观证明责任一词代指案件事实真伪不明时的说不服危险,相较而言明晰和妥当。基于此:

1.证明责任转移的对象只能是主观证明责任。案件审理中,正是证明责任的转移机制促使双方当事人持续博弈、案件事实不断明晰,并切实保障了法官心证的渐趋确信、判决结果的最终形成,其具体运作过程为:(1)第一次转移,本证责任向反证责任的变动。负担客观证明责任的一方当事人A为卸除败诉风险,须先行举证(本证责任)。法官此时囿于所获证据的片面性,往往形成有利于该方当事人的临时心证。对方当事人B为了防止败诉,则须提供反证(反证责任)以模糊、动摇甚至颠覆法官的上述心证。(2)第二次转移,反证责任向本证责任的变动。对方当事人B积极提供反证进行抗辩,当反证的证明力大到足以抗衡本证的证明力时,法官针对待证事实孰是孰非的心证再次发生波动,当事人A又一次面临败诉风险、须提供新的本证。(3)以此类推,证明责任的转移可以在当事人之间不断反复,具体频率根据个案的证明难度、当事人所占有的证据材料数量之不同会有所差别



2.证明责任转移的对象不可能是客观证明责任。首先,客观证明责任具有裁判功能,起到解决案件事实真伪不明与法官裁判义务之矛盾的作用。一方面,每个要件事实只能对应一个真伪不明的可能性,因而也只能产生一个客观举证责任,不可能出现双方当事人对同一要件事实均负客观证明责任的情况。另一方面,如果允许客观证明责任在当事人之间反复转移,证明责任的游移不定将直接造成案件在真伪不明情形确实出现时无法了结。其次,客观证明责任遵循“永不转换原理”,它可以因免证事实的出现而被免除或因负担客观证明责任方的成功举证而消灭,但不参与证明责任的转移。[4](P39)再次,客观证明责任具有法律既定性,通常在具体的诉讼过程开始之前就已经蕴藏在法律既定条款中,不参与证明责任的转移。1804年,法国《拿破仑法典》率先在实体法中规定证明责任的分配,此后证明责任由法律预先明示分配的模式日益广泛。

二、证明责任转移起始点之分化

通常意义上,人们为一定行为时的主观意识包括三类,即自利主义意愿、利他主义意愿、受到胁迫;民事诉讼中,提供证据之主观证明责任发生转移即当事人受到“胁迫”(败诉的风险)所致。案件中每个要件事实亟待证明,因此均对应着一个诉讼终结时仍真伪不明的潜在危险;诉讼伊始、举证质证阶段之前,待证要件事实处于真伪不明的状态,诉讼形势对负有客观证明责任一方当事人不利,该方当事人只能选择针对该要件事实积极举证以卸除败诉风险。因此,主观证明责任才被称为客观证明责任的“前产品”;反之,客观证明责任是主观证明责任的逻辑起点;负有客观证明责任的一方当事人对该要件事实需率先举证而成为证明责任转移的起始点。

一般民事案件中,原告作为诉讼的启动方当然地成为一概待证事实的证明责任承担者,即原告不仅要在行为意义上遵照“谁主张、谁举证”而率先举证,而且要承担任一待证事实于诉讼终结时仍真伪不明的不利后果。但是,特殊民事案件中,实体法之不同归责原则的适用或程序法之举证责任倒置、自认制度、证明责任契约的适用,都将对客观证明责任的分配造成影响,进而造成证明责任的转移并不尽然由原告方开始,例如:(1)在适用无过错责任的民事案件中,当事人双方均无需就“被告是否存在过错”承担主观或客观证明责任。(2)在适用举证责任倒置的民事案件中,未予以倒置的要件事实(侵权行为、损害结果等)之客观证明责任依然由原告承担,且仍旧是从原告方当事人积极举证以启动证明责任转移机制的;予以倒置的要件事实(过错、因果关系等)之客观证明责任由被告方承担,证明责任转移的起始点也在被告。法释〔1998〕14号最高人民法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》第11条对此有明确规定:“案件的同一事实,除举证责任倒置外,由提出主张的一方当事人首先举证,然后由另一方当事人举证。”(3)一方当事人自认之时,待证事实成为免证事实,事实主张方的主观和客观证明责任得以免除。

综上,证明责任起始点研究是一个涉及实体法和程序法的综合课题,需要在特殊案件、特殊要件事实的微观层面进行细致分析,证明责任起始点在具体案件中最终的确定方式分化为以下三种:

(一)基于法律规定

正所谓“没有据以遵循的规则,任何法官都不应当拥有裁判的权力,否则,诉讼当事人将受制于他的反复无常”。[5](P60)各国立法者通常选择在成文法中预先分配各个要件事实之客观证明责任的归属,因此,证明责任转移机制的起始点通常说来是法定的、明确的。此外,各国立法者在立法技巧上多采用原则性规范与特例性规范并行的方式,瑞士《民法》第8条即在强调了证明责任特殊分配之必要性后指出:“本法无相反规定的,当事人须证明其主张的能推导出其权利的事实之存在。”在我国,立法者亦采取上述理念,在坚持事实主张方当事人需原则性负担主观和客观证明责任的前提下,还综合考虑各方当事人之诉讼能力大小、举证能力强弱、证据距离远近等因素,对特殊案件、特殊要件事实之客观证明责任进行了特殊规范;相应的,证明责任转移机制的起始点亦应发生变化,包括:我国《民法通则》第123、126条;《合同法》第68、118、152、302、311、374、402条;《民事诉讼法》第64条;《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称为《证据规定》)第4、5、6、8条;《侵权责任法》第54、58、70、71、72、81、85、88、90条等。在此,我们仅以侵权案件为例:

1.一般侵权案件中,证明责任的转移一概以原告为始点。我国《民事诉讼法》第64条明确规定:“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。”《证据规定》第1条明确规定:“原告向人民法院起诉或者被告提出反诉,应当附有符合起诉条件的相应的证据材料。”原告作为诉讼的发起者:一方面,需负担起要件事实(侵权行为、损害结果、过错和因果关系)的客观证明责任,即以上要件事实在诉讼终结时真伪不明的不利后果;另一方面,需负担起相应的主观证明责任,率先举证以证明上述要件事实的成立、存在、为真。

2.特殊侵权案件中,需要遵从法律对各要件事实之证明责任的特殊分配。在民事侵权案件中,最具代表意义的例证包括:(1)2002年4月1日实施的《证据规定》第4条所列举的8类特殊侵权案件中,5类案由适用举证责任倒置(专利侵权、环境污染损害赔偿诉讼、建筑物侵权诉讼、共同危险行为致人损害侵权、医疗侵权);5类案由适用无过错责任原则(高度危险作业致人损害侵权、环境污染损害赔偿诉讼、缺陷产品致人损害侵权、共同危险行为致人损害侵权、饲养动物致人损害侵权);(2)此外,2010年7月1日实施的我国《侵权责任法》不仅对此前法律尚欠缺明确性规范的特殊侵权案件之证明责任进行了分配,如堆放物倒塌侵权、树木折断侵权、抛掷物侵权等;而且,还针对饲养动物侵权、医疗侵权等争议较大的几类民事案由从实体法归责原则、程序法证明责任两方面均做出了与《证据规定》不同的分层式规范。详见下表:



(二)基于当事人的证明责任契约

证明责任契约,即当事人在诉前或诉中达成的关于如何分配证明责任的合意,与举证契约、质证契约、认证契约同属于动态诉讼契约。证明责任诉讼契约不仅体现了对当事人处分权、主体性的尊重,在对案件之特定要件事实之证明责任的调整方面作用尤甚:(1)证明责任契约可以分配客观证明责任,通过当事人之间的合意预先为法官提供了一个诉讼终结而待证事实真伪不明时的解决方案;(2)证明责任契约可以明确证明责任转移机制的始点,依约定而负客观证明责任的一方当事人需对相应的要件事实率先举证。

在我国,法定证据契约的种类包括:自认契约(《民诉法意见》第75条、《证据规定》第8条)、选择鉴定契约(《证据规定》第26条)、举证期限契约(《证据规定》第33条)、证据交换契约(《证据规定》第38条)。显然,证明责任契约尚未被立法明确认可,但是公法私法化、公法契约化的发展趋势使我们以诉讼法之公法性而将诉讼契约、证明责任契约简单化排斥的理论学说备受动摇。目前,在我国的司法实践中,已然可以找到证明责任契约的相关实例,如中国人民财产保险股份有限公司的格式合同《营运交通工具乘客意外伤害保险条款》在其第12条约定:“被保险人意外身故,索赔申请人应填写保险金给付通知书,并提供下列证明文件和资料给保险人:1.保险金给付通知书;2.保险单;3.有受益人的,须提供受益人的身份证明;4.交通事故证明;5.公安部门或保险人认可的医疗机构出具的被保险人死亡证明或验尸报告。若被保险人为宣告死亡的,受益人须提供人民法院出具的宣告死亡证明文件;6.被保险人的户籍注销证明;7.保险人所需的其他与本项索赔相关的证明和资料。”[6]因此,当该类保险理赔纠纷进入诉讼时:原告(索赔申请人)就须按照事前与被告达成的证明责任的相关约定进行诉讼,率先针对上述七项文件和资料的存在进行举证,进而为卸除各自的败诉风险,双方当事人不断举证、证明责任反复转移;如果相关待证事实在法官最终裁判之时仍真伪不明,则应由原告承担由此带来的不利诉讼后果。

(三)基于法官的自由裁量权

自由裁量权是法官在个案中对既定法律规则或法律原则的重新厘定,多用于解决无法律规定或法律规定不明确时的法律适用。在英美法系,诉讼理念属于事实出发型,因而普遍认为自由裁量权是裁判者固有的应然性权力;在大陆法系,诉讼理念属于法规出发型,即从成文法规范的角度来考察证据的认定、法律的适用,因此自由裁量权被承认的过程历经了曲折:19世纪末的德国盛行概念法学,基于法典万能的共识而彻底排斥法官的自由裁量权;从20世纪开始,自由法运动要求法官在衡平正义的前提下“发现”法律的不足和漏洞,主张法官理应拥有广泛的自由裁量权。

如上文所述,目前我国《民法通则》、《合同法》、《侵权责任法》、《民事诉讼法》、《证据规定》等多部法律针对各类民事案件之证明责任分配已经做出了较详尽的立法规定,但是,自由裁量在证明责任分配这一领域仍有适用的必要。众所周知,成文法具有天然的滞后性和不周延性,法律条文在制定之时确实力尽周详,但也无法穷尽当时及此后的现实生活中全部案件类型的所有待证事实。因此,我国《证据规定》在其第7条就赋予了法官在证明责任分配方面的自由裁量权:“在法律没有具体规定,依本规定及其他司法解释无法确定举证责任承担时,人民法院可以根据公平原则和诚实信用原则,综合当事人举证能力等因素确定举证责任的承担。”由此,针对特殊案件的特殊要件事实,法官有权对证明责任进行特殊性个案分配;此时,被法官裁定负担证明责任的一方当事人就成为证明责任转移机制的起始点。

河北省依法行政考核办法

河北省人民政府


河北省依法行政考核办法

政府令〔2010〕第12号


《河北省依法行政考核办法》已经2010年12月14日省政府第76次常务会议讨论通过,现予公布,自2011年2月1日起施行。







省长



二○一○年十二月二十四日






河北省依法行政考核办法




第一章总则

第一条为全面推进依法行政,建设法治政府,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》及有关规定,结合本省实际,制定本办法。

第二条在本省行政区域内进行依法行政考核工作,适用本办法。

第三条本办法所称的依法行政考核,是指按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”基本要求进行的督促检查、考核评定及奖惩活动。

第四条县级以上人民政府统一领导对所属行政部门和下级人民政府依法行政工作的考核。政府法制机构根据本级人民政府的部署,具体组织进行考核工作,并向本级人民政府报告。

实行双重管理部门的依法行政考核,由本级人民政府负责,并听取其上级管理部门的意见;实行垂直管理的部门,当地人民政府应对其依法行政情况予以掌握,并将有关情况通报其上级管理部门。

上级人民政府应当加强对下级人民政府依法行政考核工作的指导和监督。

第五条依法行政考核坚持实事求是、注重实效、客观公正、公众参与,统一组织、分级负责的原则。

第六条各级人民政府及其行政执法部门的主要负责人作为本地区、本部门推进依法行政工作的第一责任人,要对依法行政考核工作负总责,进行认真部署和督导。

第二章考核内容

第七条依法行政考核的内容主要包括:

(一)提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识和能力的情况;

(二)依法行政制度建设和实施的情况;

(三)依法、科学、民主决策的情况;

(四)规范行政执法的情况;

(五)依法化解社会矛盾纠纷的情况;

(六)推进依法行政、建设法治政府取得实际效果的情况。

第八条提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识和能力的考核内容:

(一)建立健全政府常务会议和部门领导班子会议会前学法、法制讲座、领导干部依法行政专题研讨班等领导干部学法制度。

(二)实行领导干部任职前依法行政情况考察和法律知识测试制度,拟任地方政府及其部门领导职务的干部任职前考察其掌握相关法律知识和依法行政情况。

(三)完善公务员录用考试制度,将法律知识测试列入公务员录用考试内容,对拟从事行政执法、政府法制工作的公务员进行专门法律知识考试。

(四)落实行政执法人员法律知识培训制度,县级以上人民政府定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训,将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。

(五)各级行政学院和公务员培训机构举办的行政机关公务员培训班,把依法行政知识纳入教学内容。

第九条依法行政制度建设和实施情况的考核内容:

(一)健全政府立法制度。严格遵守法定权限和程序,及时出台有利于科学发展的立法项目,完善公众参与政府立法的制度和机制。

(二)健全规范性文件制定制度。严格依法制定规范性文件,加大规范性文件合法性审查工作力度,县级以上人民政府及其部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一发布。建立政府规章和规范性文件评估和清理制度,政府规章每隔5年、规范性文件每隔2年清理一次。

(三)严格实行政府信息公开制度。完善配套制度和各类公开办事制度,建立健全本机关政府信息公开工作机制,明确职责权限。健全政府信息公开发布机制,落实政府信息公开的载体,及时更新政府网站发布的信息。

(四)完善和实施行政监督制度。各级人民政府及其部门自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督,上级行政机关加强对下级行政机关的层级监督,充分发挥监察、审计等专门监督的作用。建立和完善群众举报投诉制度,积极接受媒体和社会舆论监督。

(五)健全和落实领导干部问责制度。明确问责主体和权限、对象和事由、程序和方式。坚持有责必问。

(六)健全推进依法行政的领导体制和机制。各级人民政府及其部门建立由主要领导牵头的推进依法行政领导机构,加强对依法行政的督促指导、监督考核。建立政府常务会议听取依法行政工作汇报制度和向上一级政府报告推进依法行政情况制度。深入开展依法行政示范创建活动,培育先进典型,总结推广先进经验。加强法制机构建设,使其规格、编制与其承担的职责和任务相适应,充分发挥其在推进依法行政、建设法治政府方面的组织协调和督促指导作用。

第十条依法科学民主决策的考核内容:

(一)健全重大行政决策规则,把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为决策的必经程序。

(二)依照法律、法规、规章规定应当听证的重大决策事项,以及涉及重大公共利益或者群众切身利益的决策事项均组织听证并采纳合理意见。

(三)重大决策事项经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定,会前交由法制机构进行合法性审查。

(四)重大决策进行跟踪反馈和评估,根据评估结果及时作出是否调整或者停止执行的决定。

第十一条规范行政执法的考核内容:

(一)完善行政执法体制和机制,推进相对集中行政处罚权和综合行政执法工作,完善依法行政的财政保障机制,行政机关履行法定职责所需经费统一列入财政预算予以保障。

(二)健全行政执法程序,细化执法流程,明确执法步骤、环节和时限,建立行政裁量权基准制度,对行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等各类行政执法行为的具体情形,明确适用的具体条件、标准、幅度和方式,规范裁量权的行使。

(三)深入推行行政执法责任制,定期清理、确认并向社会公布本级政府所属行政执法主体及其权限,行政执法部门依法明确执法机构、执法岗位和执法人员职责并向社会公布。开展行政执法案卷评查、执法质量考核、执法满意度测评等工作,加强执法评议考核,评议考核结果作为行政执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。

(四)加强行政执法队伍建设。实行行政执法主体资格制度和行政执法人员持证上岗制度,对拟从事行政执法工作的人员,由县级以上人民政府法制机构统一组织法律知识培训和考试,未通过考试的不予核发行政执法证件,不得从事行政执法活动。行政执法人员持有垂直管理部门依法核发的行政执法证件的,向所在地县级以上人民政府法制机构备案并接受其执法监督。认真落实《河北省行政执法和行政执法监督规定》和《河北省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法》。建立行政执法人员档案,对行政执法人员实行动态管理。

第十二条依法化解社会矛盾纠纷的考核内容:

(一)建立由各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制,充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度,开展人民调解工作。推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制。

(二)加强行政复议工作。县级以上人民政府健全行政复议机构,充实行政复议人员,确保行政复议案件依法由2名以上行政复议人员审理。改进和优化行政复议案件审理方式,提高行政复议决定的执行力。建立健全适应行政复议工作特点的激励机制和经费装备保障机制。探索开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点。建立行政复议与信访衔接机制。

(三)认真做好行政应诉工作。对人民法院受理的行政案件,行政机关积极应诉,按规定向法院提交做出被诉行政行为的依据、证据和其他相关材料。重大行政诉讼案件由行政机关负责人主动出庭应诉。尊重并自觉履行人民法院做出的生效判决、裁定,认真对待人民法院发出的司法建议书。

第十三条推进依法行政、建设法治政府实际效果的考核内容:

(一)通过推进依法行政、建设法治政府,不断提高政府公信力和执行力,保障和促进经济又好又快发展和社会和谐稳定、人民幸福。

(二)发生下列情形的,影响对发生地方或者部门推进依法行政、建设法治政府实际效果的评价:

因违法行政引发恶性事件或者重特大安全、环境事故的;

因行政不作为或者乱作为给国家利益、集体利益或者公民合法权益造成严重损害的;

违法作出决定、命令、指示,造成重大经济损失或者恶劣影响的。

第三章考核方法和程序

第十四条依法行政考核一般逐级进行。县级以上人民政府对本级政府确定的依法行政示范单位应当直接进行考核,也可选择确定若干重点单位直接进行考核。

第十五条依法行政考核采取日常掌握情况与年度集中考核相结合的方式进行。法制机构日常通过信息反馈、情况交流、督促检查、随机抽查等方式,掌握本行政区域内考核对象依法行政情况。年度考核由法制机构制定考核方案,报经本级人民政府批准后,予以牵头组织,请本级人民政府全面推进依法行政工作领导小组成员单位共同参加,组成若干考核组,分别到被考核单位进行考核。

第十六条年度依法行政考核按下列步骤进行:

(一)被考核单位按照考核工作要求做好自查自评,并于每年12月底向负责考核的法制机构报送书面情况;

(二)考核组到被考核单位,采取召开座谈会、查阅有关文件资料、现场考察、走访有关单位和人员、组织民主评议等方法进行考核;

(三)考核组对被考核单位依法行政情况作出评价,报告法制机构,由法制机构作出综合评价,报本级人民政府审定;

(四)向被考核单位反馈考核结果并予公布。

第十七条考核结果分为优秀、良好、合格、不合格四个等次。考核可采取百分制计分方法,在年度考核方案中设定分值和评分及加分、减分标准。

第四章考核结果运用

第十八条依法行政考核指标纳入各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系,考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。

第十九条根据年度考核结果,对推进依法行政、建设法治政府成绩突出的单位和个人给予表彰奖励,对工作不力的予以通报批评。省人民政府每年遴选若干个考核结果优秀的设区的市、县(市、区)人民政府,授予“法治政府建设先进单位”;遴选若干个工作部门和单位,授予“依法行政先进单位”。

第五章附则

第二十条本办法自2011年2月1日起施行。



河池市土地收购储备实施办法

广西壮族自治区河池市人民政府


河政发[2003]12号

关于印发《河池市土地收购储备实施办法》的通知

各县(市)、自治县、区人民政府,市直各委、办、局:
《河池市土地收购储备实施办法》已经市人民政府研究同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

 

 

  河池市人民政府
二00三年三月四日




河池市土地收购储备实施办法

第一章 总 则

 

第一条 为盘活存量土地资产,优化土地资源配置,合理利用土地,促进城市建设,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号) 和 《广西壮族自治区人民政府关于加强国有资产管理的通知》(桂政发[2001]88号)的规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 河池市行政区域范围内国有土地收购、储备工作,适用本办法。

第三条 本办法所称土地收购、储备,是指土地储备机构依据本办法的规定,对依法征用、收回和需盘活的土地进行储备,经前期开发利用后,根据土地市场供求现状和城市规划要求,为建设用地提供前期服务的行为。

第四条 河池市土地收购储备中心(以下简称“储备中心”)为市政府国有土地收购储备职能单位,受市政府委托负责实施土地征用、收购、收回、储备以及土地出让的前期准备工作,隶属于市国土资源局。

第五条 下列国有土地应当进行储备:

(一)城区内无主地;

(二)因单位搬迁、解散、撤销、破产或其他原因停止使用的土地;

(三)经核准报废的原划拨道路、采矿场、取土区用地;

(四)土地使用期限届满,土地使用权人未申请续期或申请续期未获批准的土地;

(五)因拖欠地价款等违约行为被依法解除出让合同,收回的土地;

(六)依法收回的抛荒、闲置以及其他无力继续开发的土地;

(七)依法没收的土地;

(八)政府统一征用的集体土地及政府统一收回的国有土地;

(九)因实施城市规划和土地整理,市政府依法收购的土地;

(十)企业改制、旧城改造、污染企业外迁、城市规划调整中可置换的土地或因城市建设需要征用后剩余的闲置土地;

(十一)土地使用权转让申报价格低于标定地价20%的土地;

(十二)土地使用权人申请收购的土地;

(十三)其他需要进行储备的土地。

第六条 统一收回国有土地按同类集体土地补偿标准的70%给予补偿。

第七条 依本办法第五条(一)、(二)、(三)、(四)项规定,无偿收回土地使用权的,由国土资源行政主管部门报原批准用地的人民政府或有权批准的人民政府批准后予以公告,下达《收回国有土地使用权决定书》,注销原《国有土地使用证》,由城市规划行政主管部门注销原《建设用地规划许可证》。

第八条 依本办法第五条第(五)、(六)、(七)项规定没收土地的,由国土资源行政主管部门报原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准后,依法收回土地使用权并注销原《国有土地使用证》,由城市规划主管部门注销原《建设用地规划许可证》。

第九条 依本办法第五条第(八)、(九)、(十)、(十一)、(十二)、(十三)项规定收回土地使用权的,由国土资源行政主管部门会同计划、城建规划、房产、财政等部门共同拟定有偿收回土地方案,报人民政府批准后实施。

第十条 土地使用权被依法收回或收购的单位或个人,必须按期、按规定交付土地。

第十一条 储备中心应根据土地利用总体规划、产业结构调整及城市建设规划和土地市场供求状况,制定土地收购储备计划,报人民政府批准后,通过委托土地交易中心向社会招标、拍卖、挂牌等形式公开出让(出租)。计划、经济、城建规划、财政、房产、国土资源管理部门应按各自职责,协助做好土地储备的相关工作。

 

第二章 土地使用权收购储备

 

第十二条 为政府代征的土地和依法没收、收回的土地,按照有关程序办理有关手续后,交由储备中心储备。

其他需要储备的土地,由储备中心按照本办法的规定进行收购。

第十三条 土地收购的一般程序:

(一)申请收购。凡符合本办法规定的土地收购条件的土地,其土地使用权人应持有关资料,向储备中心申请收购。

(二)权属核查。储备中心对申请人提供的土地和地上物权属、土地面积、地上物面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查和审核。

(三)征询意见。储备中心根据申请人提出的申请和实际调查的情况,向规划部门征求控制性详细规划意见。

(四)费用测算。储备中心根据调查和征询意见结果,会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估;实行土地置换的,进行相应的土地费用测算。

(五)方案报批。储备中心提出土地收购的具体方案,报国土资源行政主管部门审批。

(六)签订合同。收购方案经批准后,由储备中心与原土地使用权人签订土地收购合同。

(七)收购补偿。储备中心根据土地收购合同约定的金额、期限和方式,向原土地使用权人支付土地收购补偿费用。实行土地置换的,按照土地置换的差价进行结算。

(八)权属变更。原土地使用权人与储备中心共同向国土资源管理部门申请办理权属变更登记手续。

(九)交付土地。根据土地收购合同约定的期限和方式,原土地使用权人向储备中心交付被收购的土地和地上建筑物。被收购的土地使用权一经交付,即纳入土地储备。

第十四条 土地使用权人申请土地收购必须提供下列资料:

(一)土地收购申请书;

(二)法人资格证明书(属个人的,应提供本人有效身份证明),委托他人办理的应提供授权委托书;

(三)营业执照;

(四)土地使用权合法凭证;

(五)房屋所有权合法凭证;

(六)宗地图;

(七)主管部门意见;

(八)其他需要提交的资料。

第十五条 土地收购合同应载明以下内容:

(一)合同双方当事人;

(二)收购土地的位置、面积、用途及权属依据;

(三)土地收购补偿费用及其支付方式和期限;

(四)交付土地的期限和方式;

(五)双方权利和义务;

(六)违约责任;

(七)解决争议的方法;

(八)双方约定的其他事项。

第十六条 土地收购合同一经签订,即产生法律效力,双方当事人必须全面履行合同约定的各项义务。

第十七条 实施收购的土地以出让方式取得土地使用权的,原《国有土地使用权出让合同》自土地收购合同生效之日起自行解除,由国土资源局收回原《土地使用权使用证》,并予以注销。
第十八条 土地收购补偿费一般按收购土地的开发成本计算。以出让方式取得土地使用权的,土地收购补偿费还应包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿,但应扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应支付的出让金部分。

第十九条 土地收购补偿费可通过以下方式确定:

(一)由地价评估机构(经省级以上国土资源行政主管部门批准的具备土地评估资质)依据政府确定的土地基准地价和国家有关规定进行评估后,由国土资源行政主管部门依法确定;

(二)按住宅用地和工业用地基准地价的中间价确定;

(三)按收购合同约定的土地招标、拍卖所得的比例确定;

(四)按本市征用拆迁有关规定标准或双方协商确定补偿费用确定。

以土地置换方式进行储备的,按前款规定的方式分别确定置换土地收购补偿费,由储备中心与原土地使用权人结算差价。


第三章 储备土地前期开发利用

 

第二十条 储备中心可以对收购储备的土地通过以下方式进行土地前期开发利用:

(一)前期开发。储备中心在储备的土地使用权出让前,完成地上建筑物及其附属物的拆迁、土地平整和设施配套等前期开发工作;

(二)土地利用。原土地使用权人交付土地后,储备土地使用权出让前,储备中心可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押,临时改变使用用途。

第二十一条 储备中心如需委托拆迁人对储备土地地上建筑物及附属物实施拆迁的,应当采取招标投标的办法确定拆迁人。

第二十二条 土地储备前期开发利用中涉及该土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押或临时改变使用用途的,或地上建筑物及附属物拆迁的,储备中心应持有关用地批准文件及土地收购合同,依法到有关部门办理审批或登记手续。

第二十三条 土地储备前期开发利用活动应当遵守国家法律、法规、规章和市政府有关规定,不得损害公众利益。


第四章 储备土地供应

 

第二十四条 本办法所称的储备土地供应,是指储备中心根据土地市场供求会同有关部门制定土地供应计划,有计划地通过土地交易中心向土地使用者供应土地。

第二十五条 储备中心应将储备土地的信息向社会公布。

第二十六条 储备中心应对拟出让的储备土地的收购、前期开发成本进行测算,拟定储备土地的招商方案。

第二十七条 储备中心储备的土地,用于经营性房地产项目建设的,应通过有形土地市场采取公开招标、拍卖的方式确定土地使用者。非经营性用途的储备土地可通过招标、拍卖的供地方式确定土地使用者,也可通过协议出让方式确定土地使用者。


第五章 储备中心资金运作管理

 

第二十八条 储备土地资金运作实行收支两条线,并接受财政、审计部门的监督。

第二十九条 土地储备资本金来源:

(一)银行贷款;

(二)财政拨款;

(三)储备土地增值部分资金;

(四)土地使用权出让金垫支;

(五)储备土地的经营收入。

第三十条 土地储备资本金只能用于下列用途,不得移作他用:

(一)土地使用权收购补偿费用;

(二)地上建筑物及其附属物拆迁安置补偿费用;

(三)储备土地的前期开发费用;

(四)储备土地的管理、招商等其他费用。

第三十一条 财政部门按缴入财政专户的土地出让收益总额2%和按缴入财政的租赁收入的30%核拨给储备中心,作为储备土地的专项周转资金和土地储备中心的业务费用(含人员工资、福利、奖金、公务费、车辆费、接待费等)。对收购储备成本,由财政部门核定后将资金如数返回市储备中心。


第六章 法律责任

 

第三十二条 土地使用权人对符合储备条件的土地,未申请储备而擅自转让土地使用权、地上建筑物及其附属物的,有关部门不得为其办理审批、登记手续,并应依照有关规定进行处理。

第三十三条 储备中心未按本办法规定支付土地收购补偿费用,原土地使用权人有权解除收购合同,已支付给原土地使用权人的定金不予返还。

第三十四条 原土地使用权人未按规定交付土地及地上建筑物的,或者在交付土地的同时,擅自处理其地上建筑物(构筑物)的,储备中心有权要求原土地使用权人改正并继续履行合同。原土地使用权人逾期不履行的,由储备中心依法申请人民法院强制执行,并可要求原土地使用权人赔偿相应的经济损失。

第三十五条 储备中心工作人员玩忽职守、滥用职权,造成重大损失,或利用职务上的便利,索取或非法收受他人财物,构成犯罪的,移交司法机关依法追究刑事责任。

第三十六条 土地收购储备、前期开发中发生纠纷的,争议双方可向仲载机构申请仲载或向人民法院起诉。


第七章 附 则

 

第三十七条 本办法由市国土资源局负责解释。

第三十八条 本办法自发布之 日起施行。