民办学校举办者确认纠纷不属人民法院管辖
——安徽高院裁定洪文琴等诉洪献忠民办学校举办者身份确认案



裁判要旨

举办者是身份权，确认或否定（变更）民办学校举办者身份（资格），是我国法律赋予有关行政主管部门特有的权力，属行政许可内容，不属于人民法院管辖。

案情

2000年3月18日，安徽省黄山市教育委员会向歙州学校颁发了《安徽省社会力量办学许可证》。经登记管理机关黄山市民政局核准登记的民办非企业单位（法人）登记申请表记载，举办者为洪敬秋、洪献忠，开办资金来源：洪敬秋450万元，洪献忠50万元。2000年9月，歙州学校开始招收第一批学生。现为小学、初中、高中十二年一贯制学校。学校开办后，洪敬秋历任歙州学校校长、总监，系歙州学校的法定代表人。2007年1月17日，洪敬秋因车祸死亡。洪文琴与洪敬秋为夫妻关系，两人生育一子洪绍轩。洪善华、方爱香是洪敬秋的父母。2007年2月4日，经歙县教育局组织召开歙州学校董事长人选协调会，决定在新董事长确定前由洪文琴代理董事长。2007年12月29日，黄山市民政局向歙州学校发出责令改正通知书，责令其于2008年1月31日前办理法定代表人变更手续。歙县人民政府办公室发文成立歙州学校法人变更工作领导组。黄山市教育局于2008年1月28日核准同意歙州学校变更董事长，2月1日又发文撤销同意变更董事长的核准意见。2008年2月3日，黄山市民政局发文同意变更歙州学校法定代表人为洪献忠。洪文琴与洪献忠为变更歙州学校法定代表人等事项产生纠纷，遂诉至黄山市中级人民法院，请求依法确认洪文琴、洪绍轩是歙州学校举办者，确认洪献忠不是歙州学校的举办者。

裁判

黄山中院审理认为，民办学校的举办者身份和出资份额确认纠纷，系自然人基于投资行为引起的、平等主体之间基于财产和人身关系产生的纠纷，属于人民法院民事法律调整的范围。洪敬秋出资举办歙州学校发生在婚姻关系存续期间，其出资的财产应为夫妻共同财产。其出资后依法就其出资份额在歙州学校享有相应权益。继承法第二十六条第一款规定，夫妻在婚姻关系存续期间所得的共同所有的财产，除有约定的以外，如果分割遗产，应当先将共同所有的财产的一半分出为配偶所有，其余的为被继承人的遗产。民办教育促进法等法律、法规没有规定民办学校的出资份额不能分割或继承。按照民法理论，洪敬秋的出资行为所产生的财产权益应当可以分割和继承。洪敬秋在学校的创办过程中通过行为自认其出资为350万元而否定了登记的450万元数额，故对洪敬秋的出资应认定为350万元。洪文琴、洪绍轩主张其享有歙州学校260万元出资，占52%份额的诉讼请求应予支持。洪文琴、洪绍轩诉请承继举办者的身份，无法律明确规定，洪文琴、洪绍轩可以依据民办教育促进法及其他法律、法规的规定向相关部门申请办理。据此判决：一、确认洪文琴、洪绍轩享有歙州学校出资260万元、52%的出资份额；二、驳回洪文琴、洪绍轩其他诉讼请求。

歙州学校、洪献忠不服，向安徽省高级人民法院提起上诉。

安徽高院二审认为，依据民办教育促进法有关规定，举办者是身份权，确认或否定（变更）民办学校举办者身份（资格），是我国法律赋予有关行政主管部门的特有的权力，属行政许可内容，不能通过民事诉讼程序予以解决。洪文琴、洪绍轩就举办者身份（资格）确认提起本案民事诉讼不妥，应裁定驳回起诉，原审判决以驳回（其他）诉讼请求方式处理该纠纷不当，应予以纠正。

2011年12月20日，安徽高院裁定：驳回洪文琴、洪绍轩要求确认洪文琴、洪绍轩是歙州学校举办者，确认洪献忠不是歙州学校的举办者的起诉。

评析

本案焦点在于确认或否定（变更）举办者（身份）的诉讼请求是否属于人民法院民事诉讼审理范畴，笔者认为，该问题涉及两个方面：

１.关于确认或否定民办学校举办者身份（资格）的问题。根据民办教育促进法第九条的规定，举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。该法第十二条规定，申请筹设民办学校，举办者应当向审批机关提交举办者的基本情况等材料。该法第十三条规定，审批机关应当自受理筹设民办学校的申请之日起三十日内以书面形式作出是否同意的决定。依上述规定，审批机关即政府教育行政部门对民办学校举办者身份审查属于实质审查，该行政机关需要对举办者提交的材料内容的真实性、合法性进行审查，注入和体现了相关行政机关的意志。因此，确认或否定举办者身份（资格）属于政府教育行政部门行政权限范畴，包含了行政许可内容。因此，确认或否定举办者纠纷不属于人民法院民事诉讼受理范围，应当由政府教育行政主管部门解决。

２.关于民办学校举办者的变更问题。本案中，依据审批机关黄山市教育局的审批和黄山市民政局的登记，歙州学校举办者为洪敬秋、洪献忠。现洪文琴、洪绍轩提起诉讼要求确认其为歙州学校举办者身份（资格），实质是要求人民法院对歙州学校举办者进行变更。根据民办教育促进法第五十四条规定，民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十五条规定，民办非企业单位的登记事项需要变更的，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，向登记管理机关申请变更登记。依此，变更民办学校的举办者，依据上述相关规定，应当由民办非企业单位的审批机关（业务主管单位）和登记管理机关处理，属于行政机关行政权限的范畴，包含行政许可内容，不属于人民法院民事诉讼受理范围。人民法院不能通过民事判决变更审批机关的行政行为。人民法院在审理民事案件过程中，应当以审批机关审核批准的民办学校举办者为准，审批机关批准的举办者以外的当事人请求变更为民办学校举办者的，人民法院不能受理。当事人可向有关行政机关申请解决。

本案案号：（2010）黄中法民二初字第00006号；（2011）皖民二终字第00093号

案例编写人：安徽省高级人民法院 陶恒河



陕西省西安市人民政府


西安市人民政府令第67号


　　《西安市农村五保供养办法》已经2007年5月17日市人民政府第9次常务会议通过，现予公布，自2007年7月1日起实施。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长 陈宝根

二○○七年五月三十一日






西安市农村五保供养办法

　　第一条 为了做好农村五保供养工作，保障农村五保供养对象的正常生活，促进农村社会保障制度的发展，根据国务院《农村五保供养工作条例》和《陕西省实施〈农村五保供养工作条例〉办法》，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称农村五保供养，是指依照本办法规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。
　　第三条 本办法适用于本市行政区域内的农村五保供养工作。
　　第四条 市民政部门主管本市行政区域内的农村五保供养工作。
　　区、县民政部门负责本行政区域内的农村五保供养工作。
　　乡、镇人民政府、街道办事处管理本行政区域内的农村五保供养工作。
　　村民委员会协助乡、镇人民政府、街道办事处开展农村五保供养工作。
　　第五条 提倡和鼓励社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务。
　　第六条 老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人或者法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。
　　第七条 享受农村五保供养待遇，应当由村民本人向村民委员会提出申请；因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或者其他村民代为申请。经村民委员会民主评议，对符合本办法第六条规定条件的，在本村范围内公告，经公告无重大异议的，由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡、镇人民政府、街道办事处审核。
　　乡、镇人民政府、街道办事处应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送所在区、县民政部门审批。区、县民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内，作出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的，发给《农村五保供养证书》；对不符合条件不予批准的，应当书面说明理由。
　　乡、镇人民政府、街道办事处应当对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实；必要时，区、县民政部门可以进行复核。申请人、有关组织或者个人应当配合、接受调查，如实提供有关情况。
　　第八条 农村五保供养对象不再符合本办法第六条规定条件的，村民委员会或者敬老院等农村五保供养服务机构应当向乡、镇人民政府、街道办事处报告，由乡、镇人民政府、街道办事处审核并报区、县民政部门核准后，核销其《农村五保供养证书》，停止五保供养待遇。
农村五保供养对象死亡，丧葬事宜办理完毕后，村民委员会或者农村五保供养服务机构应当向乡、镇人民政府、街道办事处报告，由乡、镇人民政府、街道办事处报区、县民政部门核准后，核销其《农村五保供养证书》。
　　第九条 农村五保供养包括下列供养内容：
　　（一）供给粮油、副食品和生活用燃料；
　　（二）供给服装、被褥等生活用品和零用钱；
　　（三）提供符合基本居住条件的住房；
　　（四）提供疾病治疗，并与当地新型农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接，对生活不能自理的给予照料；
　　（五）办理丧葬事宜。农村五保供养对象死亡后，集中供养的由乡、镇人民政府、街道办事处或敬老院等五保供养服务机构办理，分散供养的由村民委员会办理。丧葬费用按农村五保供养对象1年的供养标准计算。
　　农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。
　　第十条 农村五保供养标准由区、县人民政府制定，并报市人民政府批准。
　　区、县人民政府制定农村五保供养标准不得低于当地村民平均生活水平和省人民政府确定的最低限定标准。农村五保供养标准应当根据当地村民平均生活水平的提高而适时调整。
　　第十一条 农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。
　　第十二条 集中供养的农村五保供养对象，由农村五保供养服务机构提供供养服务；分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务。村民委员会可以委托村民对分散供养的农村五保供养对象提供照料。
　　第十三条 区、县人民政府应当创造条件，对农村五保供养对象实行集中供养，逐步提高供养水平。对分散供养的农村五保供养对象的危旧房屋，应当安排危旧房屋改造资金进行维修、改造。
　　第十四条 区、县人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划。
区、县人民政府应当为农村五保供养服务机构提供必要的工作条件和管理资金，配备必要的工作人员。农村五保供养服务机构工作人员应当经过必要的培训。
　　第十五条 农村五保供养服务机构可以开展以改善农村五保供养对象生活条件为目的的农副业生产。政府及其有关部门应当对农村五保供养服务机构开展农副业生产给予必要的扶持。
　　第十六条 农村五保供养服务机构应当组织农村五保供养对象开展康复健身娱乐活动，丰富农村五保供养对象的文化生活，促进农村五保供养对象的身心健康。
　　第十七条 农村五保供养资金，实行分级负担，列入市、区、县人民政府财政预算。
有农村集体经济收入的，可以从其收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。
　　第十八条 福利彩票公益金、无明确捐赠意向的社会捐赠资金，可以划出一定比例用于农村五保供养对象的生活和农村五保供养服务机构建设。
　　第十九条 农村五保供养资金实行专户管理，专款专用，任何组织或者个人不得截留或挪用。
　　财政部门应当按时足额拨付农村五保供养资金，确保资金到位，并加强对资金使用情况的监督管理。
　　集中供养经费由区、县财政部门根据同级民政部门提出的用款计划直接拨付农村五保供养服务机构；分散供养经费由区、县财政部门根据同级民政部门提出的用款计划拨付同级民政部门，由民政部门将供养经费直接发给农村五保供养对象，有条件的地方应当通过银行等金融机构实行社会化发放，发放情况应当在《农村五保供养证》中记载，并由经办人或者农村五保供养对象签名。
　　第二十条 审计部门应当依法加强对农村五保供养资金使用情况的审计。
　　第二十一条 区、县人民政府应当依法加强对农村五保供养工作的监督管理。农村五保供养工作实行区、县人民政府负责制，纳入政府目标责任考核。
　　市、区、县民政部门和乡、镇人民政府、街道办事处应当制定农村五保供养工作的管理制度，并负责督促实施。
　　第二十二条 区、县民政部门对符合五保供养条件的村民应当登记造册，建立农村五保供养对象数据库，实施动态管理，做到应保尽保。
　　乡、镇人民政府、街道办事处应当与村民委员会或者农村五保供养服务机构签订供养服务协议，保证农村五保供养对象享受符合要求的供养。
　　农村五保供养待遇的申请条件、程序、民主评议情况以及农村五保供养的标准和资金使用情况等，应当向社会公告，接受社会监督。
　　第二十三条 任何单位和个人不得非法侵占、挪用、平调和买卖农村五保供养服务机构的土地、房屋及其他财产。
　　第二十四条 违反本办法规定的，依照国务院《农村五保供养工作条例》的有关规定处理。
　　第二十五条 本办法自2007年7月1日起施行。