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关于发布《天津市饲料行业管理办法》的通知

时间:2024-05-21 22:44:46 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8202
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关于发布《天津市饲料行业管理办法》的通知

天津市政府


关于发布《天津市饲料行业管理办法》的通知
天津市政府


通知
各区、县人民政府,各委、局,各直属单位:
现将《天津市饲料行业管理办法》予以发布,望遵照执行。

天津市饲料行业管理办法
第一条 为加强本市饲料行业的管理,保证饲料的质量,促进饲养业的发展,依照法律、法规等有关规定,结合本市实际情况,制定本办法。
第二条 凡在本市行政区域内从事饲料生产(含加工)、经营的企业,必须遵守本办法。
第三条 市农村工作委员会设市饲料工业办公室,负责本市饲料工业的统筹规划、协调、指导与管理工作。区、县饲料工业办公室接受市饲料工业办公室的业务指导,履行本行政区域内饲料工业的相应职责。
第四条 从事饲料生产、经营的企业,应向工商行政管理机关注册登记,申领营业执照,并向市饲料工业办公室备案。
第五条 从事饲料生产的企业应具备以下条件:
(一)与饲料生产相适应的厂房、设备、工艺及储存条件;
(二)检验饲料质量的条件或有委托代检单位;
(三)与饲料生产相适应的技术力量及保证产品质量的管理制度;
(四)符合环境保护及卫生防疫规定的生产环境及设施。
第六条 对实行《生产许可证》管理的饲料,企业必须按照规定取得《生产许可证》后,方可进行生产,并在包装上注明《生产许可证》编号、有效期等内容。
第七条 凡生产、经营饲料的企业,必须严格执行国家有关饲料标签标准的规定。
第八条 饲料生产企业在其生产的饲料中,不得使用未经国家主管部门批准的药物饲料添加剂。
第九条 从事饲料经销的企业,应具有与经销饲料相适应的场所及符合卫生要求的储存条件与设施。
第十条 从事饲料经销的企业,必须遵守以下规定:
(一)销售的饲料必须具有饲料标签及合格证;
(二)严禁经销超过有效期限、霉坏变质、污染的饲料;
(三)严禁经销未经国家主管部门批准的饲料添加剂;
(四)严禁经销应取得而未取得《生产许可证》的饲料。
第十一条 市、区(县)技术监督部门负责饲料的质量监督检查:
(一)监督检查饲料质量标准;
(二)对实行《生产许可证》管理的饲料进行监督,对生产、经销无证饲料的企业进行查处;
(三)公布饲料质量的检查处理结果;
(四)受理和查处用户对饲料质量的投诉;
(五)对饲料质量争议进行仲裁。
第十二条 饲料质量监督检验机构依法行使监督检验职能。
市、区(县)饲料质量监督检验机构分别由市技术监督部门会同市、区(县)饲料工业办公室确认。
第十三条 生产饲料企业必须执行国家、行业或地方的有关标准。
无前款规定标准的饲料,企业应制定相应的企业标准,报市、区(县)技术监督部门和市、区(县)饲料工业办公室备案。
第十四条 从事饲料生产、经营的企业,应接受市、区(县)技术监督部门和市、区(县)饲料工业办公室的监督检查。
第十五条 对严格执行本办法,保证饲料质量的企业,由市饲料工业办公室、技术监督部门或企业行政主管部门给予表扬或奖励。
第十六条 对违反本办法的饲料生产、经营企业由市、区(县)饲料工业办公室、技术监督等有关部门根据有关规定进行查处。
第十七条 对技术监督、质量监测单位及其工作人员玩忽职守、收受贿赂、提供伪造检验证书等违法行为,由其主管部门视情节轻重给予行政处分。构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第十八条 本办法所称“饲料”包括:饲料原料、配合饲料、混合饲料、浓缩饲料、复合预混料、添加剂预混料、精料补充料等。
第十九条 用于畜禽等动物的药物添加剂按有关兽药管理规定执行。
第二十条 本办法具体应用中的问题由市农村工作委员会负责解释。
第二十一条 本办法自发布之日起施行。



1994年12月30日
试论新《律师法》对公诉工作的影响及对策

周德锋 赖兴平

2008年6月1日起实施的新《律师法》,对律师会见权、阅卷权、调查取证权和庭审言论豁免权作了一些新的规定,为律师更好地履行职责提供了法律保障。总体上看,此次律师法的修改更为强调案件的公开性,突出控辩双方的平等性和对抗性,使得控辩双方的关系走向真正意义上的平等。律师权力的扩张,也意味着检察机关公诉工作将面临一次重大的考验和全新的挑战,因此,如何更新观念,调整工作策略,充分认清这些挑战并提前作好应对准备,是检察机关公诉部门必须面对的一个重要课题。笔者结合工作实践及具体适用新《律师法》过程中遇到的问题,浅谈新《律师法》对公诉部门带来的影响和挑战以及对策。

一、新《律师法》给公诉工作带来的影响和挑战

1、新《律师法》与现行《刑事诉讼法》的冲突,给公诉工作的具体操作带来一定难度。由于此次《律师法》修改没有与《刑事诉讼法》的修改配套进行,在律师的会见权、阅卷权、调查权三方面的法律程序规定上两部法都有冲突,造成在有些具体公诉工作实践中难以操作,主要表现在:一是案卷材料范围和查阅、摘抄、复制时间界定不明。《律师法》颁布后既无相应的与现行《刑事诉讼法》衔接的说明,也无相应的有权解释,造成了具体适用过程中对这些冲突的规定无所适从。如“案卷材料”和“与案件有关的所有材料”,是否包括检察机关公诉部门的内部工作材料。律师“自案件审查起诉之日起” 可以查阅、摘抄、复制案件材料,是否意味着律师可以和公诉承办人同时阅卷,甚至在承办人尚未阅卷的情况下是否也可阅卷等等。二是证据开示的单向性。在法律未规定对于律师自行调查收集的证据,辩护人有向公诉方进行开示的义务的情况下,必然会让公诉人在庭审时居于证据掌控的弱势地位,如何克服这种信息的不对称,避免在庭审中出现“证据突袭”, 造成诉讼迟延和诉讼成本的增加,现行新《律师法》及《刑事诉讼法》都缺乏相应的操作细则来弥补。三是律师权力行使与权力救济脱节。新《律师法》没有明确规定律师权利保障的救济措施,现实中,对于其他部门对律师权力行使的种种刁难,律师往往求助于公诉部门,而公诉部门由于缺乏法理的支持和具体的操作规则,其措施往往只能提出检察建议,或者向有关个人提出口头或者书面告知,这种监督属于软监督,效果不大,加上受部门间及工作上的利害关系影响,公诉部门也常常爱莫能助。

2、新《律师法》与传统侦诉模式的冲突,导致公诉工作向前延伸困难重重。公诉的成功取决于证据,证据的收集主要靠侦查,侦查中心主义是我国诉讼程序的一个突出特点。但随着新《律师法》的实施,这种以侦查为中心的诉讼架构逐渐丧失了原有的地位,侦查部门要按照公诉的标准及时收集、审查、固定证据,以此构建大控方的格局,才能避免律师权力扩张带来被动办案的局面。因此,公诉方为取得有利地位必然会加大对侦查监督的力度和引导的重视,但是在实践操作中,由于公检之间并没有事实上的隶属关系,加上介入侦查的办案人由于学识、侦查能力等原因难以实行有效指挥侦查,势必造成法律与实际脱节,而且过度介入也有可能会出现办案责任不明,相互推诿的现象,不利于发挥其积极性,影响刑事司法的效率。因此,如何协调、解决侦诉两者之间的关系,保证案件“立得准、侦得好、诉得出、判得了”,达到优势互补、相得益彰的效果是在当前公诉工作在新《律师法》实施后面临的一大难题。

3、新《律师法》与现行办案机制的冲突,使公诉工作不稳定因素增加。修改后的《律师法》解决了“有效辩护”的问题,但是并没有解决好“有效指控”的问题,传统“由供到证”、“重实体、轻程序”的办案机制逐渐瓦解,加上律师权力的大幅度扩张,使得公诉工作中不稳定因素的增多。主要表现在:一是收集、固定证据难度加大。律师会见权的提前,有利于保障犯罪嫌疑人的合法权利,但另一方面,却稳固犯罪嫌疑人的心理防线,强化拒供心理,从而增加收集证据的难度。同时,律师会见并了解有关案件情况后,将会寻找有关证人调查核实,由于证人与犯罪嫌疑人之间具有利害关系及出于自身利益考虑,证人可能会出现避证、拒证心理,甚至可能出现作伪证的现象,无疑增加固定证据的难度。二是串供翻供概率加大。由于律师在审查起诉阶段可以查阅公安移送的证据卷材料,可以知悉案件的全部证据及全案的证据弱点、薄弱环节以及案件相关证人的证言或者其他同案犯的供述,这就为律师在犯罪嫌疑人和证人之间、犯罪嫌疑人和同案犯之间进行串供翻供提供了条件,如果一些不法律师有意识地提醒有关涉案人员,帮助嫌疑人实现串供的目的,犯罪嫌疑人就有可能在审查阶段翻供串供。三是公诉工作风险增加。新律师法赋予了律师在审查起诉阶段独立的调查取证权和全面的阅卷权,律师在证据掌握方面形成了单向的信息优势,这种状况就给公诉人在审查起诉工作中如何分析案情和审查证据带来了一定难度。公诉人在庭审过程中,可能会发现有的证据是原来未曾发现的,有的证据与指控证据相矛盾,对同一问题不同的证据角度不同等等,这些情况的出现会打破原有的指控思路,延期审理的情况会增多,改变起诉指控意见的情形也会出现,在缺乏其他有利证据的情况下,还可能会造成案件的撤销或不起诉。

二、公诉部门应对新《律师法》挑战的策略

《律师法》的修改短期之内必然会对公诉工作造成影响,但从长远看来,有利于推动我国民主、法制发展进程,有利于在司法工作中实现保障人权的理念,更有利于公诉部门提高自身业务水平、提高案件质量。

1、转变“三个观念”,突破传统执法观念束缚。

(1)、由被动等待向主动出击转变。随着新《律师法》实施,公诉工作将面临更多挑战。在立法上,亟须完善制度开示制度、强化侦查措施和手段、完善证人制度等,这的确是彻底解决此问题的有效途径。然而,完善立法需要一个长期而繁复的过程,并不能解决当前工作所面临的困境。因此公诉部门必须要主动出击,结合自身工作实际,改变传统办案模式,注重在办案工作的合法性、规范性和技巧性上下功夫,建立健全纵向指挥有力、横向协作紧密、信息畅通灵敏、运转高效有序的办案机制,才能应对现阶段所面临的困难和挑战。

(2)、由重实体、轻程序向二者并重转变。新《律师法》的出台是保障人权和顺应形势发展的需要,律师权力的扩张表明了随着法律的不断健全和完善,程序公正逐步受到重视,并逐渐形成共识。针对这样的情况,公诉人员在案件审查工作时,要改变“重实体、轻程序”“重口供,轻证据”、“重权力、轻权利”的执法观,不仅要追求实体的公正,也要重视程序的公正,在程序上不能存在任何侥幸的心里,必须坚持程序公正来保障实体公正,实现真正的司法公正。

(3)、由单边职权主义向控辩双方平等对抗转变。此次新《律师法》通过赋予律师更大、更独立的执业权,抑制公诉权和提升辩护权,促使控辩双方的力量更趋近于平等,针对这种平衡关系的新格局,公诉部门要用科学发展的眼光,重构控辩平衡关系,注入平等武装、平等合作理念,寻求新的控辩平衡关系,探索刑事证据研究新方向,从而减少诉讼风险,实现最大正义。

2、强化“三个意识”, 提升公诉队伍专业化建设

(1)、强化证据意识,提高庭前预测能力。新《律师法》对公诉工作的影响主要体现在证据的收集、固定、拓展等方面,因此公诉人必须强化证据意识,确保指控犯罪证据确实、充分。一是努力完善、固定和补强证据。必须弱化对口供等言词证据的依赖,重视对实物证据的审查和运用,重点审查供述前后的矛盾点、供证之间的矛盾点,为分析论证提供准确依据,对移送的案卷材料中的瑕疵证据,应及时予以排除。二是要做好庭前预测分析。全面收集证明犯罪嫌疑人有罪、无罪、罪重、罪轻的各种证据,做到防患于未然,针对法院注重采信被告人当庭供述和证人当庭证言的情况,及时掌握律师介入后证据可能发生变化的情况和被告人的思想变化情况,预测庭审时可能出现的翻证、翻供现象和其他对指控不利的情况,事先周密预测,拟出应对方案,做到未雨绸缪。

(2)强化快攻意识,提高办案效率。新《律师法》使辩护律师在审查起诉阶段即可对案件信息全面掌握,从而可以有针对性地开展辩护工作,而其收集的无罪、罪轻证据却不一定向公诉人员开示,从而形成控辩双方信息的不对称。因此,公诉部门可以通过提前介入刑事案件的侦查工作、建立相互配合的案件协调机制等方式,提前熟悉证据,了解案件证据情况,案件一旦移送审查起诉后,在保证律师阅卷权的前提下,公诉人可以提高办案效率,快速办结案件,通过对案件的快速办理,“压缩”辩护律师作针对性调查取证的时间,降低诉讼风险。

(3)强化技能意识,提高公诉应变能力。一是要根据实际情况,围绕公诉职业道德、职业能力、职业责任、职业纪律和职业形象,有针对性地采取措施,切实培养和提高公诉人的证据审查判断能力、法律适用能力、当庭应变能力和沟通技巧等。二是加强实战业务培训,提高办案人员的证据审查能力和出庭支持公诉水平,建立定期业务学习制度,通过组织专家授课、分组讨论、经验介绍、案例讲评等方式,提高办案人员审查、分析、判断、把握和运用证据的能力。三是推进岗位练兵,定期组织庭审观摩,观看审判纪实录像,对部分有影响和疑难的案件,在出庭前后,召开会议对案件辩论的焦点进行分析,集思广益,总结经验,找出差距,不断提高公诉人应变能力。

3、完善“三个机制”,构建公诉工作新模式

(1)、完善侦诉衔接工作机制。一是构建大控方的工作格局。建立以“公安机关邀请介入为主,公诉部门主动提请介入为辅”的制度,针对各种不同的案件,对一些疑难案件的定性,以及涉及罪与非罪、是否立案等问题及时提出自己的意见和建设,避免适用法律和错误。同时按照实行主诉检察官办案责任制的实际情况,将主诉检察官办案责任制与介入侦查引导取证工作相衔接,使二者同步进行,构建大控方工作格局。二是建立适时引导侦查取证工作机制。公诉引导侦查取证不能代替公安机关的侦查活动,侦诉一体化机制不是建立在体制上的,主诉检察官引导的取证工作是诉讼需要,不包涵着隶属或领导因素,因此公诉部门要建立适时引导侦查取证工作机制,根据法庭举证的具体要求,对侦查部门下一步侦查取证工作提出具体意见和建议,绝不能不择时机地引导,甚至因此干扰侦查工作。三是加强对侦查工作宏观指导。通过定期举行侦查和公诉部门主要部门负责人和具体承办人参加的联席会议,围绕办案和工作中存在的突出问题,分析案件办理形势,通报审查起诉和出席法庭支持公诉的情况,争取达成共识。同时,公诉部门可以根据实际情况制定出具体的《公诉案件证据标准》,使公安机关更准确地把握侦查取证的方向,明确控诉犯罪的证据标准,使侦查活动更接近庭审的要求。

(2)完善案件动态监控机制。一是要犯罪嫌疑人、证人进行心理监控。当律师会见犯罪嫌疑人之后和向证人取证之后,办案人应及时了解掌握嫌疑人供述状态及证人作证状况,掌握其心理动态,分析是否可能出现翻证现象。对于已经翻证的,应当查明真实原因,及时采取措施加以解决。特别是对关键证人的动态监控,可以制作检察机关办案人员联系卡,在复核证人证言时,将联系卡交给证人,并告知他们如果自己人身受到威胁,可以立即向检察机关报告,由检察机关对其提供必要的保护。二是办案流程的动态监控。通过程序化流程的工作流程,对各项业务工作的程序、质量标准、办案时限进行全面控制,将案件的经办都纳入到质量办案体系的监控当中,形成了一套高效的流水生产线,对案件进行全方面的监控,确保案件质量。

(3)、完善与律师交流机制。一是尊重和保障律师权力的行使。保障律师权力的行使,不仅需要完善人员和机构设置,要建立专门阅卷室;设置专门人员负责接待律师,监督、保管案卷材料;添置相关的复印设备等等。同时要对保障律师法的实施进行法律监督,规范律师会见过程中,律师资格审查以及相关程序,与其他部门沟通协调,达成一致,将律师与司法机关、执法机关的关系进一步规范化、制度化。二是拓宽与律师的交流途径。进一步探索和改变控辩双方庭审前交流机制,搭建良好的沟通平台,将控辩双方能够解决的问题在庭审前解决。公诉部门在审查起诉期间,应告知辩护律师有提出书面意见的权利,要求律师对自行调查取证的重要证据,应该在开庭前告知或递交给公诉部门,以便检察院可以在第一时间全面了解和掌握犯罪嫌疑人无罪或罪轻的证据,在审查中,公诉人可以有针对性地与律师交流,听取辩护律师的意见,使控辩双方的对抗提前进行,随时纠正和调整不正确的观点。三是加强与司法行政部门及律师协会的沟通联系。公诉机关既要支持和保障律师依法执业,又要加强与各级司法行政部门及律师协会的联系,及时通报情况,建议并督促他们加强对律师的管理,规范律师行为,防止和及时惩戒律师的违法行为,发现犯罪的,及时移送有关部门依法追究刑事责任。

(2)完善案件动态监控机制。一是要犯罪嫌疑人、证人进行心理监控。当律师会见犯罪嫌疑人之后和向证人取证之后,办案人应及时了解掌握嫌疑人供述状态及证人作证状况,掌握其心理动态,分析是否可能出现翻证现象。对于已经翻证的,应当查明真实原因,及时采取措施加以解决。特别是对关键证人的动态监控,可以制作检察机关办案人员联系卡,在复核证人证言时,将联系卡交给证人,并告知他们如果自己人身受到威胁,可以立即向检察机关报告,由检察机关对其提供必要的保护。二是办案流程的动态监控。通过程序化流程的工作流程,对各项业务工作的程序、质量标准、办案时限进行全面控制,将案件的经办都纳入到质量办案体系的监控当中,形成了一套高效的流水生产线,对案件进行全方面的监控,确保案件质量。

(3)、完善与律师交流机制。一是尊重和保障律师权力的行使。保障律师权力的行使,不仅需要完善人员和机构设置,要建立专门阅卷室;设置专门人员负责接待律师,监督、保管案卷材料;添置相关的复印设备等等。同时要对保障律师法的实施进行法律监督,规范律师会见过程中,律师资格审查以及相关程序,与其他部门沟通协调,达成一致,将律师与司法机关、执法机关的关系进一步规范化、制度化。二是拓宽与律师的交流途径。进一步探索和改变控辩双方庭审前交流机制,搭建良好的沟通平台,将控辩双方能够解决的问题在庭审前解决。公诉部门在审查起诉期间,应告知辩护律师有提出书面意见的权利,要求律师对自行调查取证的重要证据,应该在开庭前告知或递交给公诉部门,以便检察院可以在第一时间全面了解和掌握犯罪嫌疑人无罪或罪轻的证据,在审查中,公诉人可以有针对性地与律师交流,听取辩护律师的意见,使控辩双方的对抗提前进行,随时纠正和调整不正确的观点。三是加强与司法行政部门及律师协会的沟通联系。公诉机关既要支持和保障律师依法执业,又要加强与各级司法行政部门及律师协会的联系,及时通报情况,建议并督促他们加强对律师的管理,规范律师行为,防止和及时惩戒律师的违法行为,发现犯罪的,及时移送有关部门依法追究刑事责任。


从司法规律入手治理司法腐败 ——————兼论司法改革的方向

尹振国

  
  腐败的泛滥,对政权的稳固、执政党的地位的维系、经济的发展、社会的稳定、国家的安全、社会良好道德风尚的维持构成了巨大的威胁,古今中外,概莫能外。在所有的腐败中,司法腐败是对民众法治信心打击最大的腐败,对社会公平正义危害最为严重的腐败。司法是维护社会正义的最后一道防线,是保障公民权利受到非法侵犯后得以救济的最后一道屏障,是依法治国、建设社会主义法治国家的关键一环。公正是司法的灵魂,而司法腐败正是违背了司法的根本要求。 “一次不公正的裁判,其恶果甚至超过十次犯罪。犯罪是无视法律——好比污染了水流,而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源”。 追求公正公平是人类的天性,而司法腐败损害了人们对司法机关的信赖,削弱司法机关的公信力,侵蚀社会公平正义的基础。如果没有司法公正,那么世界再无公正可言。
  胡锦涛在十七届中纪委三次全会上指出:“坚决反对和防止腐败,是全党一项重大的政治任务,不坚决惩治腐败,党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害,党的执政地位就有丧失的危险,党就有可能走向自我毁灭”。这个论断,说明了腐败的严重危害性,也说明反腐败斗争的重要意义。预防和惩治腐败行为,最根本的还是要靠法治。治理司法腐败也要靠法治,要从司法规律入手,落实司法独立原则,革除司法地方化、行政化的弊端,继续推进法官职业化、专业化,构建科学的法官遴选制度和法官管理制度,用制度来遏制司法腐败。
  一、理性地看待司法腐败
  司法腐败是指司法机关(这里仅指法院)的工作人员在司法活动中,为了谋求和保护不正当的个人利益、地方利益、部门利益,利用司法职权进行权钱交易、权权交易、权情交易、权色交易,以至司法不法,司法不廉,司法不公,从而损害国家、社会和公民合法权益的行为,其本质是司法权的异化和司法权的滥用。
  毋庸讳言,在我国社会各个领域广泛存在着腐败现象,腐败已呈蔓延趋势。与其他领域的腐败相比,司法腐败的无论是涉案人数还是涉案金额与党政腐败相比,简直是小巫见大巫。这当然不是“五十步笑十步”,只是提醒我们在整个社会腐败蔓延的形势下,司法要独善其身恐怕是很难的事情。要彻底遏制司法腐败,必须同时遏制其他领域的腐败,必须从司法腐败易滋生的部位和环节入手。从近年来我国查处的省部级以上高官的情况来看,司法类官员的比例并不高,而高层司法类官员被查处通常也并非行使司法权中的贪污受贿行为,更多的是基本建设领域、执行、拍卖领域的问题,涉及的罪名绝大多数是受贿罪,很少涉及徇私枉法罪、民事、行政枉法裁判罪。从一般司法官员违法犯罪所涉金额来看,也比党政官员的涉案金额要小得多。例如原广东省高级人民法院院长麦崇楷,个人受贿106万,判处有期徒刑15年;原湖南省高级人民法院院长吴振汉受贿607万,判处死缓,其受贿的主要部分来自于执行、拍卖环节,而非审判。2002年,武汉市中级人民法院13名法官涉案,其中涉案人员受贿金额最多的高达70多万元,最少的有7万元;原院长周文轩则因为帮别人办案子、承包业务、职务升迁等,共受贿12笔,总计93万元,也非单纯的审判。2006年被查处的深圳中级人民法院的系列受贿案件,也是发生在执行、拍卖领域。[1]震惊全国的最高人民法院副院长黄松有贪腐案,河北省廊坊中级人民法院一审认定黄松有犯贪污、贿赂罪,涉案金额510万元,判处无期徒刑,剥夺政治权利终身,没收个人全部财产。黄松有是1949年以来,因涉嫌贪腐被查处的级别最高的司法官员。黄松有案还是发生在执行、拍卖领域。有报道统计,全国70%落马的法官与司法拍卖有关。重庆市高级人民法院原副院长张?|、执行庭原副庭长乌小青的落马,皆涉嫌在司法拍卖中违规。从党政官员贪腐涉案金额来看,例如赤峰市原市委副书记、市长徐国元在赤峰市工作的6年间,狂敛钱财3200余万元,中石化原副总经理陈同海受贿近2亿元,被判处死缓。
  司法权最核心的是审判权,从我国司法腐败的领域来看,主要集中在执行、司法拍卖领域,很少涉及审判权。可以说,我国的司法腐败的范围和程度不是十分的突出。那么,为什么社会和媒体特别关注司法腐败。原因有以下几点:其一,司法是守护社会公平正义的最后一道防线,司法权是遏制其他腐败现象的最后一个关口,司法腐败污染的是水源,它给社会的心理冲击是巨大的;其二,司法腐败的曝光率远远大于其他腐败现象。有新闻价值的案件才容易被报道、被关注,而决定一个案件是否具有新闻价值就在于“那里是否有故事”,“故事”可以是“不同寻常的犯罪行为、引起民众紧张的事件、有关媒体自身的案件、政治性案件、名人的案件等等。”[2]而法院的案件特别是刑事案件是产生“故事”的富矿,加上我国法治传统的缺失,民众认为法官和法官职业充满神秘感,法官贪腐与党政官员贪腐更能吸引民众的眼球。因为只有那些激起民众兴趣点、兴奋点、发泄点的吸引眼球的案件才会纳入舆论监督的视野。其三,司法权行使中所涉及的案件都有具体的当事人。无论事情大小,对当事人来说,都是大事,都需要寸土必争;其四,我国多专制传统,少法治传统。我国提出“依法治国”的方略不过13年,我国的民众特别是农村的民众还缺少现代社会的法治知识和经验,律师业的欠发达,司法权威不够,广大民众对法院基于形式理性做出的裁判不理解,甚至存在抵触情绪,信访不信法。所以,司法腐败更容易激起民众的愤怒。
  因此,要理性、冷静地看待司法腐败。不能因为司法领域几人违法犯罪,就认为整个法官群体、整个司法机关都有问题,甚至比其他领域更严重;不能因为少数人司法腐败,就否定司法改革的成果,走回头路,以为司法腐败是司法独立所致,认为不要法官专业化、职业化,违背司法规律,搞司法民粹主义,矫枉过正。但是,司法腐败也给我们以警示,中国正处于从人治、半人治社会向法治社会转轨的关键时期,法律制度对于市场经济、政治体制、公民社会等都起到了重要作用,随着民众权利意识的觉醒和法治作用的增强,人民对司法的要求和需求必然越来越高,这就对我们法官提出了更高的要求。法官应更爱惜自己的羽毛,不要对法治的信心,不要辜负以前的辛苦努力。

  二、司法腐败发生的主要原因
  司法腐败产生的主要原因是司法的行政化、地方化、非中立性,法官的官僚化、非专业化、非职业化等,这些因素恰恰背离了司法权被动性、中立性、合法性、程序性、专属性、职业化、终局性的本性。可以说司法腐败是背离司法本性,不尊重司法规律所致。
  1、司法行政化。张卫平教授曾对我国法院体制行政化下过定义。他认为:“法院体制行政化是指法院在整个体制构成和运作方面与行政管理体制构成和运作有着基本相通的属性,是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。”[3]这里的法院体制行政化实际上指的是司法体制的行政化。司法行政化表现在内外两个方面:在内部,广泛存在着案件审批制度,重大疑难负责案件由庭长或者审委会定案,承办法官无自主权,法院管理行政化,法官职务行政化;在外部,地方法院似乎称为上级法院或者本级党政机关的一个部门,宪法地位难以落实。司法行政化违背了司法规律,使司法权行政化,破坏了司法公正、阻碍了法官独立审判权力的实现,影响了司法的审级制度,加剧了司法地方保护主义,不利于国家的政令统一。同样,要想实现党的政策和法律的统一贯彻执行,必须破除司法行政化。
  2、司法地方化。破除司法地方化。司法权是国家主权的一部分,具有中立性和国家统一性的特征。法官在审理案件的时候,适用的是国家的法律,是诉讼主体之间的中立者,是介入国家与社会、政府与公民、公民与公民之间的公正裁决者。司法权的国家统一性特征决定了它必须作为一项统一的、不可分割的权力被行使,司法权只能由国家法院来行使,法官只能是国家的法官,法院只能是国家的法院。“对任何其他权力或者机关负责都将最终影响到司法权的独立性、中立性与权威性,因为任何对其他权利或机关负责的结果都将使干预变得不可避免。在国家立法权、行政权与司法权三项权力中,司法权是唯一不可被分割和下放的权力,司法权的被分割与下放(此即司法地方化)将不但无助于三权中最薄弱之司法权的强大,最终还将因为司法的割据影响到国家的统一。”[4]
  在目前的权力框架下,司法权是分散的,法院按照行政区划设置,地方法院称为名副其实的“地方法院”,我国地方法院无独立的用人权、财权受制与之同级的地方政府,这直接导致法院听命于地方政府,丧失中立、公正的品格,给司法地方化和地方保护主义打开方便之门。司法地方化的后果就是:在涉及到外地人与本地人的纠纷或者涉及到公民与本地政府的纠纷时,法院很难做出公正的裁判。公民宁可信访也不信法。
  3、司法的非中立性。我国司法的非中立性与司法的行政化和地方化有密切的关系。我国的政治体制构架决定了我国的司法权无法对立法权、行政权形成有效的权力制衡。行政权经常突破边界对司法权进行粗暴干涉,例如“史上最牛公函”胁迫法院要求驳回村民索赔。陕西省国土资源厅面对陕西省高级人民法院生效的判决,居然以会议决定否定生效的法院判决,引发群体性械斗。之前,竟然有地方行政机关发函警告最高法院不要维持省高院的裁判。司法部门是“最不危险的部门”,“行政部门不仅具有荣誉地位的分配权,而且执掌着共同体的武力。立法机关不仅掌握财权,且制定调整每个公民的权利与义务的规则。与此相反,司法部门既无军权、又无财权,既不能支配社会的力量,也不能支配社会的财富,而且不能采取任何主动的行动。故可正确断言:司法部门既无强力、又无意志,而只有判断;而且即使为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”[5]
  现实中的司法非中立性的一个表现是将执行权、鉴定权、拍卖权赋予法院。执行权、鉴定权、拍卖权从本质上来说是一种行政权,本来应该由行政机关来行使(西方法治国家就是如此)。如果交由法院行使,法院既无执行的人力、物力、财力(执行难),也损害法院公正形象(既裁判,又执行),更无效率,所以为民众诟病。
  现代法治的要义是以法律制约权力。如果法院没有与行政、立法相抗衡的权力,法院不能独立,自身尚处于弱势,权力不断受到侵害,如何中立裁判,确保公正?如何维护公民的合法权利?如何担当制约权力,建设法治国家的重任?
  4、法官的官僚化、非专业化、非职业化。我国法官的职级套用行政官员的职级(职级比同级党政机关公务员低),法官等级制形同虚设,这导致法官官僚化。法院内部形成从普通法官、庭长、院长的等级观念,上级法院由监督下级法院变成领导下级法院,法官不是对法律负责,而是对上级负责,对上级惟命是从,法院裁判变成请示、批复。由于行政级别直接与待遇、升迁挂钩,法官往往关注的不是业务,而是职务。法官的官僚化直接导致上级、领导的意志代替法律,只要法院个别领导和地方党政领导腐败就会导致大量的不公正的裁判出现。
  客观的历史造成法院等司法机关进人门坎太低,法官来源成分复杂,许多人没接受过正规法律教育便成为法官。尽管国家实行国家统一司法考试制度,对提高司法人员的素质发挥了重要的作用。但是仍然有相当数量的不合格人员进人法院,而且在法院担任副院长、院长不需要通过司法考试。甚至出现“法盲法院院长”、“三陪女做法院院长”的新闻。据报道,全国30多个高级法院的院长大多数没有受过正规的法律教育,系党政官员调入法院任职。高级法院如此,其他法院更加普遍。美国、日本、德国等法治国家对法官任职条件要求相当严格,除了要求受过正规的法律教育之外,还要从事一段时间的法律实践。美国没有法律本科教育,所有从事法律职业的人都必须接受法律硕士教育。反观我国,我国法官的专业化、职业化程度还比较低。法官职业和医生职业一样是专业化程度很高的职业,普通人如果没有受过正规、系统的法律教育,就难以理解法律的精神和价值。“法律必须被信仰,否则形同虚设。”一个对法律都不了解的人难以对法律产生热爱,更不用说信仰了。现实中,很多贪腐的法官法律素质偏低,对法律的理解与尊重不够,尤其是没有法律背景的人高居官位,视法律为工具,缺乏法律信仰。
  
  三、尊重司法规律 治理司法腐败
  现实中出现的信访潮、大量的群体性事件,和司法系统不能公正、高效、权威地处理纠纷,不能很好满足民众对公平正义的诉求不无关系。事实上,经济的发展、政治的清明、社会的进步需要一个独立、公正、高效、权威的司法体系。
  上面已经分析,司法腐败是背离司法本性,不尊重司法规律所致。以此,遏制司法腐败必须从尊重司法规律入手,主要通过制定和执行符合司法本性,反映司法规律的制度,靠制度管人,靠制度管权。
  1、进行制度创新,实现真正的司法独立。司法独立是司法公正的前提,而司法公正包括司法权的独立、法院的独立和法官的独立。分析众多的司法腐败案,其中很多是由于案外党政官员干涉,使得审判人员不能依据事实和法律去裁判。要确保司法独立,首先要处理好司法与党的领导的关系,司法与人大的关系,司法与行政的关系。其次要去除司法的地方化、行政化。再次是法院内部管理的去行政化。打破法院目前单一的行政管理体制,对法官实行不同于普通公务员、符合司法工作规律和法律职业特点的单独序列管理制度。
  就保障法官独立行使审判权而言,至少要建立以下制度:其一是司法的经费保障制度。法院的经费由中央统一划拨,不再依赖地方政府。2008年11月28日,中共中央政治局通过了最新的司法改革报告,从发展社会主义民主政治、加快建设法治国家的战略高度,对司法体制改革做出了战略部署。此轮改革的重点之一是政法经费保障,即将基层法院财政纳入中央财政预算,由中央财政予以保障,由此改变基层法院依赖地方政府的现状。其二是中、高级法院的设置不再按行政区划设置,应按照人口数量和案件数量来设置。其三是法官的任命制度。地方法院法官的任命权统一由省级人大行使。其四是改革审委会制度。对审委会进行专业化改造,设立专业委员会。
  2、构建以法院为中心的诉讼模式。权力失去制约必然产生腐败。在我国,公安机关的政治地位比法院高,事实上,法院难以对公安机关的侦查权进行有效的监督,寻衅逼供、冤假错案时有发生。必须进行制度改革,构造以审判为中心的诉讼模式,审判前的任何限制公民权利和自由的行为要由中立的法院签发许可令状,公安的侦查活动、检察院的起诉活动必须经法官进行合法性审查。
另外,可以将民事执行权、拍卖权等具有行政属性的权力让渡给司法行政机关,法院进行合法性审查。
  3、继续推进法官的专业化、职业化。“法官是法律帝国的王侯”,法官是公平正义的守护人。没有高素质、专业化的法官队伍,就不会有司法公正。其一是建立科学的法官准入制度和法官培训制度。完善法官任职条件、遴选任免程序、职务晋升制度,上级法院的法官要从下级法院遴选。其二是构建科学的法官素质养成制度,培养法官的职业道德。其三是构建法官职业保障体系,维护法官的合法权益,保证法官独立、公正的处理案件。实行法官职务终身制和法官年薪制度(在精简法官的基础上实行高新养廉,原则上全国同一级别的法官的年薪应统一,按各地生活水平再调节,由中央财政保障)。
  4、建立和完善法官的监督与惩戒制度。再严格的制度也会有漏洞,再严格的任职条件也不能保证所有的法官都廉洁奉公、公正司法,因为法官也是社会上的人,也有七情六欲。“一切权力都会导致腐败,这是万古不易的真理”,现在的司法领域的反腐败形式还相当严峻,对司法的监督存在这监督乱、乱监督、监督权力私人化的倾向,甚至有些“监督”变成干涉司法的借口。因此,要按照司法规律,构建有效的司法监督制度。其一完善人大的监督。人大对法院的监督不能采取个案监督的方式,更不能对审判进行干涉。人大的监督应当表现在对法官的人事任免、法院经费预算、司法行政事务的监督和管理;其二是设立专门的法官惩戒委员会,通过对违纪或违规的法官实施纪律惩戒达到监督司法活动的目的。其三是处理好独立审判与舆论监督的关系,坚持审判公开原则,防止媒体审判和不理性的“民意”影响公正审判。
  此外,还要认识到:社会大环境也影响司法腐败的治理,治理司法腐败是一项系统工程,要与其他领域的反腐败措施结合起来,形成合力。


参考文献:
[1]葛洪义,《司法权的中国问题》,载《法律科学(西北政法大学学报)》,2008年第1期
[2]Robert Harriman. Popular Trials Tuscalaasa: The University of Alabama Press,1990.
[3]张卫平,《我国法院体制的非行政化——一种法院体制改革的基本思路》,载《法商研究》,2000年第3期
[4]孙澈,《司法、司法权及其他》,载《法律适用》,2003年第8期。
[5][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著,程逢如等译,《联邦党人文集》,商务印书馆,1991年版,第七十八篇。