国家中医药管理局


国家中医药管理局关于在当前抗震救灾疾病防治中进一步发挥中医药作用的通知

国中医药发〔2008〕10号


各省、自治区、直辖市卫生厅局、中医药管理局，新疆生产建设兵团卫生局，各直属单位：
为在四川汶川“5·12”地震后的疫情预防和疾病治疗中充分发挥中医药的作用，使灾区群众及抗震救灾人员能够方便、快捷地得到中医药服务，促进地震伤员康复，减少灾后传染病的发生，有效治疗灾后常见病和多发病，保障人民群众的身体健康，现就有关工作通知如下。
一、进一步加强组织领导，继续全力做好抗震救灾疾病防治工作
（一）灾区省级中医药管理部门要切实担负起组织、协调、统筹本地区中医药行业参与抗震救灾防病治病工作的职责，进一步加强组织领导，强化对灾区中医药相关信息的收集，掌握灾区中医药医疗和预防保健服务的需求，以及灾区现有中医药人力、物力等资源情况，并根据本意见研究制定具体的工作方案，全力以赴开展中医药防病治病工作。
（二）灾区省级中医药管理部门要按照当地抗震救灾指挥部的统一部署，加强与各相关部门的沟通协调，积极争取各方面支持，为更好地发挥中医药在灾后防病治病中的作用提供物质保障。
（三）国家中医药管理局在国务院抗震救灾总指挥部和卫生部抗震救灾领导小组的统一部署下，积极协调发改委、财政、卫生、食品药品监管等相关部门，加大对灾区的支持力度，切实保证中药饮片、中成药等中医药物资的供应，将中医药作为重要的卫生资源纳入灾区防病治病中统一部署。
（四）加快灾区中医药服务能力的恢复，为在抗震救灾疾病防治中发挥中医药作用提供保障。灾区省级中医药管理部门要做好本地中医系统地震损失情况的调查、统计，提出恢复重建所需资金、物资、设备、药品、人员等方面需求，研究制定恢复重建方案。国家中医药管理局将组织有关地区和单位开展支援工作，为灾区提供捐款、物资、医疗器械、药品和帮助灾区中医医疗机构培训医务人员等。非灾区省级中医药管理部门要进一步采取措施开展援助工作，全力以赴帮助灾区做好受损中医医疗机构的重建工作。
二、积极开展中医药防病知识与方法的宣传，进一步做好疾病预防工作
（一）加强对灾区群众和抗震救灾人员中医药防病知识和方法的宣传，宣传主要内容应包括居住环境的除瘴避秽，日常饮食的选择，常见呼吸道、消化道疾病、皮肤病及蚊虫叮咬的预防以及按摩等常用保健方法的应用等。
（二）灾区省级中医药管理部门要将国家中医药管理局组织编印的宣传资料——《地震灾后中医药防病知识》发往受灾地区，做到灾民集中居住地的各个单元（如帐篷、活动房等）均有1份，并通过灾民集中居住地的医疗服务点及医疗机构等供大家获取。
（三）灾区省级中医药管理部门要将国家中医药管理局组织编印的中医药防病宣传画发往灾区各地，在灾民集中居住地、医疗机构（特别是中医医疗机构）等处设置宣传栏、张贴中医药防病宣传画，力争覆盖灾区所有的灾民集中居住地和中医医疗机构。
（四）灾区省级中医药管理部门要通过报纸、广播、电视、网络等，广泛宣传中医药防病知识与方法。
（五）灾区省级中医药管理部门要通过组织提供中药等中医药服务开展疾病预防，并在灾民集中居住地等组织开展中医药防病知识与方法讲座等活动，指导灾区群众和抗震救灾人员应用简易可行的中医药方法预防疾病。
三、进一步抓好地震伤员和灾后常见病多发病的中医药治疗
（一）要针对地震伤员中大量的骨折病人，以促进骨折愈合、加快功能恢复、提高生活质量等为重点，进一步发挥中医药的优势，综合、合理应用各种中医药方法精心救治，促进地震伤员早日康复。
（二）灾后常见病、多发病的中医药治疗，要充分考虑灾区的气候、生活条件等情况，坚持因时、因地、因人制宜；选择药物应以中成药、免煎颗粒剂和灾区常见的中草药为主，方便灾区群众服用；选择的治疗方法要简便易行，积极采用针灸、按摩等非药物疗法，便于医务人员应用。国家中医药管理局组织编印了《地震灾后常见病多发病中医药治疗手册》，灾区省级中医药管理部门要尽快组织发往各灾区。
（三）灾区省级中医药管理部门要组织有关专家，前往收治地震伤员的中医医疗机构进行技术指导，对灾民安置点医疗服务点的医务人员开展中医药治疗方法的培训。国家中医药管理局将根据灾区省级中医药管理部门的要求，组织专家组前往灾区开展技术指导。
（四）做好中医药治疗的相关药品与设备设施的配备工作。灾区省级中医药管理部门要及时提出需要配备的药品和设备设施，并将有关药品及设备设施的需求计划及时报请有关部门组织采购，有关外省医院中药制剂的需求计划报国家中医药管理局。
四、切实做好灾民集中居住地的中医药服务
（一）灾区中医药管理部门要制定工作计划，力争在灾民集中居住地设立临时中医医疗服务点或为灾民集中居住地的医疗服务点配备1名以上中医类别医师或懂中医的医师，配备脉枕、针灸器具、火罐等开展中医药服务必备的设备和必要的中成药、中药颗粒剂，有条件的可以配备中药饮片及其调剂、煎煮设备。
（二）灾民集中居住地的临时中医医疗服务点和医疗服务点要以受灾群众作为服务重点，兼顾抗震救灾人员，通过张贴中医药防病宣传画、设置中医药防病治病知识宣传栏、发放中医药防治病手册、开展中医药防病治病健康讲座等形式，大力开展灾后常见病多发病中医药防治知识的宣传，积极引导受灾群众建立良好的生活方式。
（三）要组织灾民集中居住地医疗服务点的医务人员学习国家中医药管理局组织编印的《地震灾后常见病多发病中医药治疗手册》，大力推广应用安全、有效、简便、实用的中医药适宜技术，能够普遍提供中医药服务。
（四）灾区中医药管理部门要充分利用区域内外的中医药专家资源，组建一定数量的巡回医疗队，定期对灾民集中居住地的医疗服务点进行中医药业务指导和技术帮助，进一步提高诊疗所的中医药服务水平。


二○○八年五月二十六日
关键词: 离婚救济；经济帮助；损害赔偿；家务贡献补偿

　　内容提要: 离婚救济制度的实践与反思，既是婚姻立法中的难点，也是司法实务中的热点。对离婚救济制度的实践效果予以准确把握，是反思离婚救济制度的有效路径。通过反思，捕捉离婚救济制度的立法设计局限和司法运行障碍，找寻离婚救济制度的调适方案，为进一步完善我国的离婚救济制度奠定基础，进而实现我国离婚救济制度的科学化、严谨化与适用化。

　　自2001年《婚姻法》修正案实施以来，离婚救济制度已经历了10年的实践历程。实践中，有效化解了离婚当事人的人身关系纠纷和财产关系纠纷，发挥了保护当事人合法权益的重要作用。为确保离婚救济制度适用的科学化、高效化，对离婚救济制度的实践效果进行反思，有助于提升离婚救济制度的严谨化和本土化。

　　一、实践效果

　　离婚救济，通常指对离婚当事人所实行的有关人身和财产的救济措施。具体包括离婚后的经济帮助、离婚损害赔偿和家务劳动补偿。离婚救济制度的实践效果，不仅关乎离婚当事人的人身权益和财产权益的保障，而且关乎离婚救济制度的科学化与实效化。为准确把握离婚救济制度的实践效果，国家社科基金项目：《民法典体系中的婚姻家庭法新架构研究》项目组进行了实践调研活动。该调研活动主要在北京、上海和哈尔滨三个城市进行。北京市阅卷法院为海淀区人民法院，审阅2008年审结的离婚案卷143份。上海市阅卷法院为闽行区人民法院，审阅2008年审结的离婚案卷116份，哈尔滨市阅卷法院为南岗区人民法院，审阅2008年审结的离婚案卷120份。具体调研结果，可以帮助我们反思离婚救济制度的适用情况，为完善我国的离婚救济制度奠定基础。

　　（一）离婚经济帮助制度的适用

　　通过阅卷，离婚经济帮助制度适用具有如下特点：一是请求经济帮助制度的案件相对较少。在阅卷范围内，北京市海淀区法院审结经济帮助案件共3件，占案件总数的2.1%。上海市闽行区法院审结经济帮助案件共2件，占案件总数的1.7%。哈尔滨市南岗区法院审结经济帮助案件共6件，占案件总数的5%。二是请求经济帮助的主体以女性为主。在上述11件要求经济帮助的案件中，请求主体为男性的案件只有1件。三是请求经济帮助的事由相对集中。主要为无业或失业、无房居住、收入低、抚养子女、身患重病或年逾60岁及其他原因。四是请求经济帮助的方式相对单一。在上述11件要求经济帮助的案件中，经济帮助的方式均为给付金钱，其中请求给付数额1百元以下的3件;2千元以下的1件;6千元一8千元的1件;9千元-1万元的1件;1.5万元－2万元的1件;3万-5万元的2件；其它2件。五是法院准予提供经济帮助的方式多为调解。

　　（二）离婚损害赔偿制度的适用

　　离婚损害赔偿制度的适用具有以下特点：一是请求离婚损害赔偿的案件比例不高。在阅卷范围内，北京市海淀区法院审结的离婚损害赔偿案件共9件，占案件总数的6.3%；上海市闽行区法院审结的离婚损害赔偿案件共4件，占案件总数的3.4%；哈尔滨市南岗区法院审结的离婚损害赔偿案件共5件，占案件总数的4.1%。二是请求离婚损害赔偿的主体以女性为主。在上述18件离婚案件中，女性提出离婚损害赔偿的案件共14件。三是离婚损害赔偿的理由相对集中。其中，配偶一方与他人同居的共6件；配偶一方实施家庭暴力的共10件；虐待、遗弃家庭成员的1件；其他事由2件。四是准予离婚损害赔偿的案件相对较少。在有记载的案件中，北京市海淀区法院准予离婚损害赔偿的案件仅有3件。

　　（三）家务贡献补偿制度的适用

　　家务贡献补偿制度的适用，在北京、上海、哈尔滨的案卷中没有体现。有关家务承担的特点：全部由女方承担家务的比例相对较多；由女方承担、男方协助以及由男方承担、女方协助的比例位居第二。

　　二、制度反思

　　通过阅卷，我们深切地感受到离婚救济制度适用的比例相对较低。除当事人自身的原因外，制度设计及司法适用的原因也不可忽视。为此，从理论与实践的角度，探究离婚救济制度的科学化与适用化，有助于保护离婚当事人的权益，促进程序正义与实质正义。

　　（一）离婚经济帮助制度的调适

　　1、正视经济帮助制度适用的局限性。经济帮助制度适用的比例相对较低，除当事人不善于利用法律规范维护自己的权益外，还存在适用经济帮助的条件较为苛刻，帮助的方式较为抽象等问题。最高人民法院的相关司法解释将“生活困难”，界定为依靠离婚后分得的共同财产和个人财产无法维持当地基本生活水平，无疑是非常苛刻的，既不符合人均生活水平逐步提高的现实国情，也忽略了当事人离婚时生活水平的下降情形。因而，对生活困难的界定，不仅应包括离婚后不能维持当地基本生活水平的情形，更应包括基于离婚前与离婚后的生活水平落差而引起的生活水平下降的情形。为此，拓宽生活困难的涵义，既有助于放宽经济帮助的适用标准，救济离婚当事人；也有助于保障当事人在离婚后生活水平不下降，补偿离婚当事人，贯彻离婚自由原则。

　　2、正视经济帮助制度适用的必要性。调查表明，离婚经济帮助制度在司法实践中，主要有两个特点：一是请求经济帮助的主体以女性为主；二是请求经济帮助的事由相对集中，即无业、无房、收人低、抚养子女、身患重病等。这是经济帮助适用的前提条件。为此，进一步完善经济帮助制度，将有助于经济帮助制度的具体适用，保障当事人的离婚权益。除适当拓宽经济帮助的适用条件外，还须细化经济帮助的考量因素：首先，明确经济帮助的情形。即离婚时一方生活确有困难，应包括无业、无房、收入低、抚养子女、患病、残疾、丧失劳动能力、无生活来源等。其次，明确经济帮助的期限。即以短期帮助为主、长期帮助为辅。如一方年轻有劳动能力、生活暂时有困难的，另一方应给予短期的或一次性的经济帮助；结婚多年，一方年老病残、失去了劳动能力又无生活来源的，另一方应在居住和生活方面，给予适当的安排。[1]短期帮助可在离婚后的2--5年以内，长期帮助可在离婚后的5-10年以内，或视具体情况给予无期限的帮助。再次，确定经济帮助的数额。应兼顾需要和可能，同时参考相关因素：结婚时间的长短、对家庭的贡献、双方的经济实力、健康状况、是否抚育子女、有无职业与居所等。最后，确定经济帮助的终止。当受帮助方另行结婚、经济条件好转、原定经济帮助执行完毕时，经济帮助可终止。

　　3、正视经济帮助制度适用的科学性。通过阅卷，可以感受到有些案件在处理时，往往将经济帮助与家务贡献补偿以及夫妻共同财产的分割一并考虑，从而弱化了经济帮助制度的适用价值。为此，审理离婚案件，必须正确处理以下问题：首先，要正确处理经济帮助与家务贡献补偿的关系。对夫妻共同财产的积累与贡献，既包括货币形式，也包括家务劳动形式。故对家务贡献的补偿，无异于对夫妻共同财产的分割，不能用离婚时家务贡献的补偿取代经济帮助制度。然而，当离婚时男女双方的个人财产总值出现差异时，就会引发离婚当事人在离婚前后生活水平的差异。为避免当事人离婚后生活质量的下降导致生活困难，有必要在夫妻财产分割及家务贡献补偿之后，给予适当的经济帮助。其次，要正确处理夫妻财产分割与经济帮助的关系。夫妻财产分割，是夫妻财产效力的体现，也是权利义务相一致原则的体现。而经济帮助制度，则是夫妻财产效力在离婚时的延伸，是离婚后的一种善后措施，是实质正义的体现。故不能用夫妻财产分割制度取代经济帮助制度。[2]

（二）离婚损害赔偿制度的调适

　　1、关注离婚损害赔偿制度的适用。离婚损害赔偿制度适用难，已成为法学界和实务界的共识。离婚损害赔偿制度适用难，主要有以下几方面原因：一是过错事实难以认定。《婚姻法》第46条所列举的请求损害赔偿的事由有4项：重婚的；有配偶者与他人同居的；实施家庭暴力的；虐待、遗弃家庭成员的。在司法实践中，除重婚行为相对较少外，其他3项事由，在离婚损害赔偿的请求事由中多有体现。尽管如此，普遍存在举证难的问题。有配偶与他人同居举证难，是因为同居行为相对隐秘，举证面临挚肘。实施家庭暴力举证难，是因为暴力行为发生后，当事人未及时报案或未到医院出具伤情诊断证明。虐待、遗弃家庭成员举证难，是因为家事往往不为外界所知，且知情者不愿出庭作证。上述现实问题的存在，使无过错方难以举证，过错事实难以认定。二是离婚损害赔偿情形的界定过于狭窄。在司法实践中，可要求离婚损害赔偿的情形绝非以上4项。如一方婚前隐瞒精神病史和生理缺陷，婚后经治不愈的；一方隐瞒传染病史，婚后传染给对方致其健康权受损害的，离婚时均可要求离婚损害。[3]三是精神损害赔偿的数额难以确定。离婚损害赔偿，包括物质损害赔偿和精神损害赔偿。前者容易确定，而后者确定较难，尽管最高人民法院确定了精神损害赔偿的考量因素，但在司法实践中，由于法官认知的差异，往往会导致同类案件在由不同法官审理时，会出现精神损害赔偿数额的差异，影响当事人权益的保障。上述问题的存在，制约离婚损害赔偿制度的适用，导致了离婚损害赔偿制度适用的比例较低。

　　2、关注离婚损害赔偿制度的完善。自2001年《婚姻法》修正案实施以来，有关完善我国离婚损害赔偿制度的呼声便不绝于耳。为此，完善这一制度，需要关注以下环节：一是适当拓宽离婚损害赔偿的请求情形。即将通奸、卖淫、嫖娼；一方婚前隐瞒精神病史和生理缺陷，婚后经治不愈的；一方隐瞒传染病史，婚后传染给对方致其健康权受损害等情形，纳入离婚损害赔偿的请求范围。二是加强对过错行为的认定力度。鉴于举证难的存在，法院在审理离婚损害赔偿案件时，可适当加大对过错行为的认定力度。首先，对无过错方的举证要求从宽。依据最高人民法院《民事诉讼证据规定》第70条第1款第3项规定，只要是视听资料的取得，不违反社会公共利益和社会公德，虽然未经对方同意，也应当采信并作为定案证据。对于无其他证据佐证的无疑点视听资料，只要对方当事人没有提供足以反驳的相关证据，结合案件情况，视听资料证明的事实存在的盖然性高，即可确认该视听资料的证明力。其次，放宽法院调查取证的范围。针对取证难，依据最高人民法院《民事诉讼证据规定》第17条第1款第3项的规定，法院可依职权或依当事人的申请，对知情人进行调查，再将调查笔录当庭质证。[4]三是适当提高离婚精神损害赔偿金的数额。从司法实践看，大凡准予离婚损害赔偿的案件，精神损害赔偿金的数额相对较低。为体现惩罚和抚慰的原则，在过错方的经济承受能力范围内，可适当提高精神损害赔偿金的数额。

　　（三）家务贡献补偿制度的调适

　　家务贡献补偿，指在婚姻关系存续期间，一方因抚育子女、照料老人、协助对方工作等承担较多义务的，有权在离婚时要求对方予以补偿。我国《婚姻法》第40条和《妇女权益保障法》第47条2款均有明确的规定。赋予女性以家务贡献的补偿权，是因为“妻之家务劳动，有用而不可或缺，应无疑问。因有妻之家事劳动，夫之劳动开始得以再生产，因此，夫以其劳务所得之收入，非夫一人劳动之结果，而是夫妻复合劳动之结果。”[5]对家务贡献予以补偿，有利于当事人利益的保障。

　　1、客观评价家务贡献补偿制度的效用。家务贡献补偿制度，是2001年我国《婚姻法》修正案新增加的内容。其立法功效在于体现权利义务相一致的原则，但往往被误读为单纯救济女性权益的一项制度。这是因为在现实生活中，家务劳动绝大多数还是由女性承担。在本次阅卷中，显现家务劳动承担的案件，北京共3件，占案件总数的2. 1%。其中全部由女方承担的案件1件，主要由女方承担、男方协助和主要由男方承担、女方协助的案件各1件，分别占相关案件总数的0.7%。上海共5件，占案件总数的4.3%，主要由女方承担、男方协助的案件3件，主要由男方承担、女方协助的案件2件。分别占案件总数的2.4%,1.7%。哈尔滨共6件，占案件总数的5%。其中，全部由女方承担的案件3件，全部由男方承担的案件2件，主要由女方承担、男方协助的案件1件。分别占案件总数的2.5%,1.7%,0.8%。上述数据表明，完全由女方承担家务及主要由女方承担家务的比例相对较高。女性承担较多的家务，无疑是对婚姻家庭生活的巨大贡献。然而，这份贡献，并未包括到社会有效的劳动体系之内，即家务劳动无报酬。家务劳动无报酬，源于“公与私”的二元对立及“男女两性”的性别分工。即在“西方的哲学体系中，公与私是两个可以截然分离的领域，公领域是指公共事务领域，私领域是指私人事务领域。”当公领域和男人、理性联系起来，私领域和女人、感情联系起来，并且赋予它们不同的价值的时候，等级就产生了，不平等就产生了。[6]这种等级和不平等表现为男女两性在公私两个不同领域里的劳动价值的巨大落差—男性在公共领域中的劳动价值被社会承认且被赋予报酬；而女性在私人领域中的家务劳动价值则不被承认且不被赋予报酬。为此，将家务劳动补偿制度纳人婚姻立法中，有助于客观评价家务劳动的贡献价值，有助于体现权利义务相一致的精神。

　　2、客观评价家务贡献补偿制度的价值。在阅卷过程中，没有看到有关家务贡献补偿案件的相关记载。家务贡献补偿制度适用的空缺，耐人寻味。首先，女性家务劳动角色的刻板传承，已成为社会中人的思维定势。习惯化和道德化的角色分工，使社会中人淡忘了婚姻家庭领域的权益保障。同时，也使社会中人不习惯利用家务劳动的补偿制度维护自己的合法权益。其次，家务劳动价值计算存在盲点。关于家务劳动的价值如何计算，一直存在若干观点。加拿大女权主义理论家本斯通和莫顿在1969年提出：妇女的缝补、浆洗、育儿做饭，虽具有使用价值，但却从未进入过市场，没有交换价值。[7]前苏联的经济学家则认为，若用其他方式代替女性的家务劳动，全社会要付出约相当于每年雇佣1亿名拿工资的工人，其报酬为一年1500亿卢布（当时约合人民币5000亿元）的代价。中国的经济学家也做过测算，如果将家务劳动转化为固定工资支付，每年为420亿元人民币。[8]上述关于家务劳动价值的计算，其计算结果似不能真正体现家务劳动的价值。因为，家务劳动不仅有劳动的强度和质量为表征，而且有亲情和精神的投入。所以，家务劳动的价值不能按家政服务员的报酬计算，而应融合情感与精神投入的价值。为此，客观评价家务贡献的价值，已成为有效推进家务贡献补偿制度实施的基础和前提。

　　注释: [1]参见1984年《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第14条。