审判委员会制度之革新探析

何艳芳* 余茂玉**
（西北政法学院，陕西西安，710063）


【摘 要】审判委员会是我国各级人民法院内部的最高审判组织，它在司法实践中发挥着积极的作用，但基于制度设计和程序运作中存在的不足之处，其已经成为我国审判方式改革的“瓶颈”，本文拟从实践的层面分析其存在的问题并提出完善的革新设想。
【关键词】审判委员会 讨论案件 革新设想

Analyzing on innovation of the Institution of Adjudication Committee
HE Yan-fang YU Mao-yu
(Northwest University of Political Science and Law，xi’an shaanxi，710063)
Abstract: Adjudication Committee is the supreme internal trial Organization in the people’s courts,it shows active role in judicial practice. But just owing to the problem of the institution design and operation procedure,it has been ”the neck of bottle” in the reform of the mode of trial. The article intends to analyze the problem of the institution from the angle of practice,and proposes the perfect conception of innovation.
Keywords: Adjudication Committee;discuss case;the conception of innovation
《人民法院组织法》第11条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会（以下简称“审委会”）的任务是总结审判经验，讨论重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题。”审委会作为我国司法制度的重要组成部分，在保证各级人民法院的审判质量，发挥审判人员的集体智慧，实行审判民主，加强执法监督，曾起过积极作用。但近年来，随着审判方式改革的逐步推进，审委会作为“瓶颈”的负面效应渐趋显现，从而受到了法学理论界和司法实践界的广泛质疑。我们以为，应当在当前国情的基础上对一项制度的合理性和正当性加以分析，而不能简单地否定或者肯定，并且主张在反思其存在的问题的基础之上，改进完善审委会制度，从而将其功能充分发挥。在此指导思想之下，我们撰写拙文，以陈管见。
一、审判委员会制度运作中存在的问题
应该说，程序公正是个永恒的话题。目前，审委会的运作程序中存在的问题是我国审委会制度所存在的最为根本的缺陷，这种断言主要是基于审委会讨论案件的程序缺乏公正性，具体表现在它违反了一些基本诉讼制度或诉讼原则，也表现在它的许多工作制度主要源自于习惯，缺乏理性分析。我们将从以下几个方面对审委会制度进行分析：
1、违背了审判公开和直接审理原则。我国宪法第125条规定：“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。”但是，审委会讨论案件是秘密进行的，讨论时除了汇报人和必要的记录人员外，其他人是不准进入会议室的，更不用说旁听、报道，很显然这是与审判公开原则相矛盾的。此外，审委会讨论案件时诉讼当事人并不在场，一般不展示证据，审委会委员亦不直接听取当事人的陈述和辩论、辩护，仅仅是听取案件承办人的汇报和根据案件承办人所写的案情报告来作出判决。这又和直接言词原则的相悖，对准确判断、分析证据，查明案件事实显然是不利的。（1） 因为直接审理的意义就在于，它创造了一种对立双方进行平等论证、抗辩和说服的环境，保证对立双方的攻击、防御活动对裁判结果的制约和影响的机会对等，直接审理还有助于审委会委员直接运用自己的五官对证据的证明力作出判断，促使他们减少预断和偏见。审判公开和直接审理原则均是程序公正的重要内容，现有审委会制度对二原则的直接影响了程序公正的实现，因此应当在完善审委会的具体制度时应考虑充分体现二原则。
2、回避制度未能有效贯彻。设立回避制度旨在从审判主体中立性的层面确保审判的公正性，审判中立性更为注重诉讼程序结构内部来确保案件的公正审理，也即法官应当与案件本身以及当事人双方及诉讼代理人无关联而保持中立的诉讼地位，也就是双方当事人保持同等的诉讼距离。（2） 从这种意义上说，审委会委员在必要的情况下予以回避，排除偏见，从而保证诉讼的公正性。司法实践中，依据三大诉讼法和《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》一些应当回避的委员不自行回避，当事人又无法申请回避，因为案件在审委会讨论之前，一般并不先期公布审委会委员名单，对当事人是相对保密的，而对当事人公开的合议庭却并不享有真正的裁判权。实践中，审委会委员不回避的现象降低了当事人对司法程序和审委会委员的信赖度，使得回避制度对审委会委员形同虚设，亟待具体落实。
3、割裂了审理权和裁判权，出现“审而不判”和“判而不审”。审委会讨论决定案件，审理者是合议庭或独任审判员（有些地方将独任审理的案件也提交审委会讨论，（3） 此举值得怀疑，具体理由我们在下文中将要论及），判决者则是审委会，造成审、判分离，合议庭“审而不判”，审委会则是“判而不审”、“不审而判”。有人将此种状况比喻为“看病的医生无权开处方，开处方的医生却不看病”。这类现象严重影响了法官的积极性和创新精神，而且会从实质上影响到审判的质量。
4、抵御外部压力的作用有限。在我国司法实践中的确存在着“案件一进门，各方都托人”的情况，法官承受的外部压力的确很大，这种压力事实上在不断地给法官施压，当这种压力达到极限后，就会使其“崩溃”，从而置公平、正义于不顾，徇私枉法。所以从实践意义上来说，为法官设置一个“抗压”的机构能够帮助其抵御外部压力和诱惑，但这种作用还是十分有限的。贺卫方先生认为，审委会的存在不仅不能成为抵御外部压力的屏障，相反，它完全可以成为外部压力进入法院的最便利的入境通道。我们总是想着让普通法官向干预他的人说：“这个案件是要上审判委员会的，我作不了主。”为什么不能换个思路，建立这样一种制度，让院长们“无奈地”对试图干预他们的人说：“我实在是心有余而力不足，具体案件如何处理我作不了主，我没有权力干涉法官办案。”（4）
5、不利于错案责任追究制的落实。审委会制度由于存在较多问题，很难确保案件的质量，一旦出现此类案件被认定为错案的情形，则很难追究审委会委员个人的责任。基于审委会讨论的案件，合议庭并未实际裁判，若由合议庭成员承担责任，似显不太公平。从理论上说来说应由审委会集体承担责任，因为审委会讨论案件实行民主集中制，集体负责。 但在司法实践中，所谓集体负责实际上是往往无人负责。如果出现错案，无法追究个人责任，至多在自我批评会上，说一声“我也是有责任的”就可完事。这就使得个别执法者有徇私枉法的可乘之机。
6、审委会职能未能得到有效发挥，法律规定的任务有待进一步落实。目前， 我国各地审委会大多把主要精力放在了个案研究、案件讨论上，而在总结经验、指导实践、开展宏观调查研究等方面显得极为不足。尤其是在司法实践中，很多地方法院都是将审委会作为“工具”对待的，较为现实地重视个案讨论，而不宏观、长远地发挥审委会的职能。
二、革新设想
在考察了我国审委会制度运作中存在的诸多问题之后，我们拟从组织构成、工作规则以及审委会委员良知等角度入手提出如下改进设想：
（一）优化审委会的组织构成
优化审委会的组织构成，是实现审委会公正、高效的前提条件。在审委会人员的组成上，要改变那种论资排辈，且要摒弃那种与行政级别挂钩的状况。在目前，我们可以考虑将审委会组成人员分为若干个层次，例如可分为：（1）常设委员。由院长、副院长、研究室主任担任，参与对所有提交案件的讨论。（2）专职委员。从本院选任若干名精通一门或多门法律的审判人员担任，参与其所精通的一个或几个方面的案件的讨论。（3）专家咨询委员会。从有关院校、科研机构、专业部门聘请通晓法律或其它与法院审判业务相关的专家、学者若干名。专家咨询委员会及其成员提出咨询意见或参考审判方案，供法院审理时考量。这其实在北京、上海等地早已自觉为之，并总结了许多成功的经验。（5） （4）常务办事机构。可设立秘书一名或由研究室指定一成员负责处理审委会的日常事务。这在司法实践中已有较多法院在自行制定的内部制度上体现出来。如：北京一中院审委会工作规则（6） 第四章第14条就规定：“审判委员会设秘书一人，负责处理审判委员会的日常事务，并担任会议记录工作”；福建莆田市秀屿区法院审委会工作规则（7） 第四章第24条规定：“审判委员会的办事机构为本院研究室。审判委员会的日常活动由研究室负责作出安排”。
（二）完善审委会的工作程序和工作制度
姑且不论制度本身设立的合理与否，制度的运作是制度能否实现其设立鉴于审委会运作方式的不规范，我们认为应从以下几个方面完善审委会的运作程序和工作制度。
1、自行制定审委会工作规范。各级法院应依照相关法律规定，并结合司法实践自行制定出审委会工作规范，健全具体的办事机构，处理日常事务，使审委会的工作得以具体落实，明确其权利和义务，做到有章可循和良性运作。
2、确立回避告知制度并完善回避决定程序。针对前面提及的回避制度对审委会委员形同虚设的状况，应当建立完善的回避告知和决定程序。依据《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》，凡是应当提交审委会讨论的案件，先期公布审委会委员名单，保证当事人行使申请回避的权利。无论审委会以何种形式涉入案件的审判，合议庭都应当事前向当事人宣布本院审委会的组成人员，告知其有申请回避的权利，这样做避免了当事人申请回避权利无法行使的缺陷，保障了当事人的诉讼权利。各级法院应当制定具体的告知规则并形成完善的决定程序。
3、完善审委会讨论案件的“准入”制度。我国现行法律规定，重大疑难案件应由审委会讨论决定。但是对何为重大疑难案件又没有一个明确的标准。某个案件应否由审委会讨论决定，随意性很大，从而造成审委会讨论案件过多过滥、负担过重。解决这一问题，我们认为应用法律明确界定审委会的受案范围。如何界定，我们倾向于先概括后列举式。即首先通过司法解释对何为疑难复杂案件，作定义性的阐述，而后用列举方式，列出若干目前属于审委会受案范围的重大疑难案件，最后用一弹性条款兜底。
4、审委会讨论案件仅限于合议庭审理案件，并实行部分案件的审委会听审制度。就合议庭审理的案件而言，如果合议庭合议认为疑难、复杂，则可提交审委会讨论决定。我们以为，如果合议庭在对案件进行初步审查后，认为是可能提交审委会讨论的重大疑难案件，在开庭审理时可要求审委会委员到庭旁听，从而直接听取当事人的陈述和辩论，以消除审判分离的缺陷，此举有助于抑制审委会流弊，以促进司法公开和公正。这种制度已有部分地方法院开始了有益的尝试。（8） 听审制度能够在一定程度上解决前面所述审委会制度违反审判公开和直接审理原则的问题。但如果案件是在合议庭开庭审理后，评议之时才认为需提交审委会的，这时就要求全体合议庭成员共同认真做好向审委会的案件汇报工作，写出高质量的审理报告，详细叙述清楚案件的事实、证据、双方争议的焦点，合议庭的意见分歧等。审委会通过对审理报告的认真审阅来了解案情和审查合议庭的审判活动，并在此基础上做出决定。
关于独任审理的案件是否可以提交审委会讨论的问题。我们以为，独任审理的案件一律不得提交审委会讨论。从民事案件的角度看，依据《民事诉讼法》第40条第2款规定的独任审理针对的是适用简易程序的案件，而依据第142条适用简易程序的是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的简单民事案件。既然属于简单的民事案件自然不属于审委会讨论决定的案件范围，但较为普遍的现象是，很多地方法院对部分独任审理的案件也进行讨论，这是与立法宗旨相违背的。事实上，如果独任审理的民事案件如果在审理之时发现其并不“简单”，则可以依据司法解释转为普通程序，组成合议庭进行审理，这时如果认为确实属于疑难、复杂案件则可以提交审委会讨论。从刑事案件的角度看，依据《刑事诉讼法》第149条，刑事案件只有由合议庭审理的疑难、复杂、重大的案件方可提交审委会讨论，这就排除了按照简易程序，由审判员独任审理的刑事案件可以提交审委会讨论的可能性。对行政诉讼案件，由于《行政诉讼法》第46条规定，审理行政案件应当组成合议庭审理，所以不会发生独任审理的情况，自然就不属此问题探讨范围，况且行政案件多涉及到法院与行政机关的关系，因此“绝大多数行政案件都会进入审判委员会”。（9） 事实上，独任审理的案件无论是民事还是刑事案件，如果在审前程序中发现案件疑难、复杂或者重大均可直接确定由合议庭审理，从而取得提交审委会讨论的条件。如果在开庭审理阶段发现案件不属简单案件，需提交审委会讨论，则应依法转为合议庭审理并经合议后可提交审委会讨论。所以司法实践中，各级法院不应违背两大诉讼法的规定，直接将独任审理的案件提交审委会讨论。
5、案件呈报制度应做到有章可循。针对司法实践中汇报敷衍和倾向性汇报的现象，应当确立一套汇报制度，承办人员应当书写详细的汇报材料，而非仅限于合议庭倾向认定的部分，不得按照自己的意见任意增删案件事实，误导审委会委员。即使是倾向性意见部分应阐述清楚依据和理由。为确保汇报时委员能够“吃透”案件，要求委员应在讨论前阅卷，从而提高讨论效果，当然这前提是审委会讨论的案件数量尽量减少。
应当对提交审判委员会讨论的案件审理报告进行规范化，如对其主要内容就必须要做到条理清晰、详略得当、有理有据并且要做到一目了然，具体应当包括：案件来源；当事人基本情况；对案件事实的叙述； 案件的性质，诉讼当事人争议的焦点、法律关系；合议庭认定的事实及证据； 合议庭意见分歧的焦点，各不同意见的理由和依据；拟适用的法律条文（若适用司法解释或行政法规作为裁判依据的，则应当将条文内容详细抄录）；拟作出的裁判内容。另外，提交审判委员会讨论的书面报告还应当做到主题明确、问题突出、材料翔实并且要有理论和实践的依据，亦即要阐述清楚：要求审委会研究解决的问题和必要性；是否解决该问题对审判工作将产生的影响；解决该问题的倾向性意见及其依据和理由。（10）
6、落实错案责任追究制度。凡是经审委会讨论决定的案件，审委会委员应在裁判文书上署名，一旦发现错案就应该严格按照最高人民法院在《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第三章第25条的规定追究相关委员的违法审判责任。对经过讨论而发生的错案，应根据情况追究相关人员的责任。如果是承办人汇报不全、错误造成的，追究承办人的责任；如果是表决错误造成的，应追究表决人的责任。即便是院长、副院长所应承担的责任，也决不应回避。防止客观上存在的一人发言，特别是领导人先发言定调，他人附和的情况。对经常表决错误的委员，说明其不能胜任职责，应考虑提请人大常委会免去其审判委员会职务。（11）
7、审委会应转移目前的工作重心，加强审委会总结审判经验、指导实践的功能。前面的分析主要针对的是审委会的任务之一——讨论决定案件提出的，事实上审判委员会还负有总结审判经验、研究审判工作中相关问题的任务。各级法院审委会应及时总结审判经验，将审委会工作重心放在宏观指导审判工作及总结经验上，因为总结审判经验是法律规定的审委会的一项任务和常规工作。司法实践中，审委会应当通过各种渠道收集信息，总结推广经验；分析共性案件；借鉴其他法院经验，制定适合本地实际的审判技巧、策略和规则等等。
此外，审委会委员的自身素质的提高须待体制之完善。我们认为，提高委员素质需要建立激励机制，促使其积极提高自身素质，同时确立委员的选拔制度，完善教育培训方式，并按照相关规定的要求，加强审委会委员的良知和职业道德建设。首先，在现行的审委会制度之下，审委会委员的形成过于行政化，致使其功能难以充分发挥，这时我们可以考虑建立一种新的委员选拔制度，比如我们可以在本院法官中根据综合素质选拔少量委员，从而得以促进本院法官努力工作和提高素质的积极性。其次，应对审委会委员进行教育培训，这里应当包括入选培训和定期轮训。入选培训亦即对新当选的审委会委员进行培训，培训的内容不仅是业务方面的内容，还应当包括从宏观上总结审判经验和把握疑难案件的能力，而定期轮训则指的是分期对委员进行日常业务培训。最后，应当促进委员自觉加强良知和职业道德建设。审委会委员在参与个案讨论的之时，应当运用自己的日常工作经验、业务知识和逻辑思维能力，在良心的支配下，通过认真、反复的权衡和比较，从而作出确定性的选择。
结束语
审委会制度是基于我国当时国情产生的，尽管其在司法实践中存在着诸多问题，但我们认为尚没有到需要废止之境况，最为现实的思路就是考虑如何去改进完善它，以期它的功能能够得到充分发挥。因为我们没有必要去考虑“立刻废止”这一在可以看得见的未来无法实现的想法，与其提出一些虚无缥缈的制度构想，还不如着手思考完善现有制度，或者说分阶段、分步骤地完善现有制度。前述对审委会制度的构思就是这一思路的初步体现。
*本文原载《社科纵横》2004年第6期，此处有增删。

参考文献

（1） 参见程新生：《审判委员会讨论决定个案制度的缺陷》，载《法学杂志》1999年第2期。
（2） 参见常怡：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社2002年12月版，第327页。
（3） 参见前引苏力：《基层法院审判委员会制度的考察及思考》。该文作者苏力先生述及其调查显示的状况，如果是独任审判的案件，法官个人对案件拿不准的，先向庭长汇报；如果庭长与主审法官的意见一致，则可以定案；如果不一致，庭长将向主管副院长汇报，副院长也拿不准的，经副院长向院长报告，进入审判委员会讨论。
（4） 参见贺卫方：《关于审判委员会的几点评论》，载http://chinalawinfo.com/fxsk/FXKW/articleshow.asp?fid=298
（5） 参见王利明、姚辉：《人民法院机构设置及审判方式改革问题研究（上）》，载《中国法学》1998年第2期。
广东省惠州市人民政府办公室 中共惠州市委办公室


中共惠州市委办公室 惠州市人民政府办公室
关于印发《惠州市国家工作人员出国（境）管理实施细则》的通知
惠市委办发〔2005〕22号

各县（区）党委、人民政府，市直和驻惠各副局以上单位：
《惠州市国家工作人员出国（境）管理实施细则》业经市委、市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

中共惠州市委办公室
惠州市人民政府办公室
2005年8月16日

惠州市国家工作人员出国（境）管理实施细则

第一章 总 则
第一条 为了适应进一步对外开放的需要，规范我市国家工作人员出国（境）管理工作，根据国家有关法规和政策规定，结合我市实际，制定本实施细则。
第二条 因公证照是指由外事部门颁发的临时出国（境）从事公务活动的有效身份证明。因私证照是指由公安部门签发的临时出国（境）从事商务、旅游、探亲、学习等非公务活动的有效身份证明。
第三条 市出入境管理部门是指市公安局和市外事侨务局。
第二章 信息报备
第四条 国家工作人员的信息资料必须报市出入境管理部门登记备案管理。
第五条 国家工作人员是指国家公务员以及参照、依照公务员管理的人员；事业单位工作人员；国有企业、国有控股企业中从事公务的人员和国家机关、国有企业、事业单位委派到非国有企业单位、社会团体从事公务的人员；各部门、行业涉及国家安全及国有资产安全、行业机密的人员。
第六条 国家工作人员信息资料报备的内容包括：姓名、性别、出生日期、身份证号码、户口所在地、工作单位、现任职务、主管部门。
第七条 国家工作人员信息资料报备由其所在单位或主管单位负责向市出入境管理部门报备。
（一）副处级以上领导干部（含市管国有企业、国有控股企业领导，下同）、副处级建制单位的副职领导的信息资料由市委组织部负责报备。科级以下人员（含市管国有企业、国有控股企业内领导以外的人员，下同）的信息资料由所在单位报市人事局，由市人事局负责报备。
（二）市国资委监管的国有企业、国有控股企业、参股企业的领导人员和财务主管人员的信息资料由市国资委负责报备。其它国有企业、国有控股企业、参股企业由所在单位直接报备。
（三）中央和省垂直管理单位人员的信息资料由所在单位组织人事部门负责报备。
（四）对涉嫌严重违法违纪的国家工作人员分别由市纪委监察局、市检察院、市法院、市公安局、市国安局等单位向市出入境管理部门报备的同时，还要向市委组织部、市人事局报备。
第八条 市出入境管理部门和报备单位要指定专人负责国家工作人员信息资料报备工作，并互相通报联系人姓名和电话。
第九条 报备单位要及时将国家工作人员信息资料报市出入境管理部门。国家工作人员的信息如发生变更，负责报备的单位应在5个工作日内将信息变更情况通知市出入境管理部门。因不及时向市出入境管理部门报备或变更而漏控的，由报备单位承担责任；因在审批过程中疏忽而漏控的，由市出入境管理部门承担责任。
第十条 报备单位要将国家工作人员信息资料以电子文档和书面两种形式同时报市出入境管理部门，市出入境管理部门须向报备单位签发报备回执。
第十一条 各单位如不按规定报送国家工作人员信息资料，市出入境管理部门均不办理该单位人员的出国（境）审批手续。造成严重后果的，追究该单位有关责任人的责任。
第十二条 市出入境管理部门每半年向市委党廉办和市委组织部提供副处级以上领导干部办理证照和出入境记录等情况。
第三章 政 审
第十三条 国家工作人员申请因公因私出国（境），须严格按照干部管理权限，报经组织部门、人事部门批准后，再到市出入境管理部门办理出国（境）手续。
第十四条 因公常驻国（境）外的处级领导干部，由所在单位提交有关资料报市委组织部审核后报市委审批。科级以下人员（含工勤人员）由所在单位提交有关资料报市委组织部审批。
第十五条 副处级领导干部、副处级单位的副职领导，市直党群系统（含人大、政协、检察院、法院）国家工作人员申请因公出国（境）的，由所在单位组织人事部门报市委组织部审批；市直其他科级以下人员因公出国（境）由市人事局审批。
第十六条 省管干部申请办理因私出国（境）证件和申请续办出国（境）签注，必须按程序报省委组织部审批。处级领导干部因私出国（境）由其所在单位报市委组织部审批。科级以下人员因私出国（境）由所在单位分管领导审批。
第十七条 县（处）级以上领导干部申请出国（境）定居（包括申请办理单程前往香港、澳门通行证），要区别不同情况办理审批手续。担任现职的，须在辞去现职一年之后；离、退休的，须在办理离、退休手续半年之后，按干部管理权限由所在单位党组（党委）提出意见，报上级党组（党委）审批。省管干部（民主党派和无党派人士要事先征得省委统战部的同意），经市委同意并经省委组织部审核后报省委审批。
第四章 因公出国（境）任务审批
第十八条 市外事部门根据因公出国（境）任务性质和干部管理权限归口受理全市因公出国（境）任务的审核、审批和报批事宜，并统一到省外事部门办理因公护照和通行证以及签证签注手续。
第十九条 因公常驻国（境）外人员，由所在单位报市政府审核后报省政府审批。
第二十条 科级以下人员申报因公出国（境）材料须经处级以上单位领导签署意见后报市外事侨务局审批。市直副处级以上领导干部因公出访，须由本单位主要领导签署意见，市直单位主要领导因公出访须由分管市领导签署意见；县（区）副处级以上领导干部因公出访，须由县（区）委书记或县（区）长签署意见。所有处级领导干部的因公出国（境）申报材料均由市外事侨务局受理后报分管外事工作的副市长审批。
第二十一条 副厅级以上领导干部因公出访，申报材料须由其所在单位主管领导签署意见后交市外事侨务局受理，由市外事侨务局报分管外事工作的副市长审核，再报市委、市政府主要领导签署意见后，报省政府审批。
第二十二条 因公出国（境）所需申报材料由市外事侨务局根据中央和省以及上级业务部门的有关规定办理。
第二十三条 因公出国（境）干部出访必须以真实身份办理出访手续，不能随意变通，更不能弄虚作假。
第五章 因私出国（境）证照审批
第二十四条 国家工作人员因私出国（境）证照由市公安局统一审批。
第二十五条 国家工作人员申办因私出国（境）证照，应按规定递交申请材料和提供所在单位或其主管单位的意见。其中处级领导干部、副处级单位的副职领导还要提供市委组织部的审查意见，省管干部要提供省委组织部的审查意见。
第二十六条 国家工作人员递交的申办因私证照的申请材料由市公安局按国家公安部和省公安厅的规范办理。
第二十七条 科级以下人员的因私出国（境）申请由市公安局出入境管理科审批。副处级以上人员的因私出国（境）申请由市公安局分管副局长审批。
第六章 证照管理
第二十八条 实行出国（境）证照分级管理制度。
第二十九条 市委、市人大、市政府、市政协领导成员的因公因私出国（境）证照分别由其办公室统一管理。市直副处级以上领导干部的因公出国（境）证照由市外事侨务局统一管理；因私出国（境）证照由市委组织部统一管理。市直科级以下人员的因公因私出国（境）证照由所在单位人事部门负责管理。
第三十条 市直国家工作人员新办证照（含续办证照）一律实行证出即管办法，证照不交本人。按分级管理原则，证出后，由市出入境管理部门通知相关的证照管理部门领回统一管理。
第三十一条 各单位要加强对干部因公因私出国（境）证照的管理，建立证照专人负责制和使用登记保管制度，统一使用《惠州市国家工作人员出国（境）证照管理登记表》（见附表1）和《惠州市国家工作人员出国（境）证照个人档案卡》（见附表2）。
第三十二条 严格按规定使用因公因私出国（境）证照。因公务出国（境）应使用因公出国（境）证照，因私事出国（境）应使用因私出国（境）证照，不能混用。也不得同时携带因公、因私两种证照出国（境）。
第三十三条 因公出国（境）的干部应在回国（境）后15天内，因私出国（境）的干部应在回国（境）后10天内，将所持出国（境）证照交由指定部门统一管理或注销。个人不得私自保存。
第七章 请示报告制度
第三十四条 国家工作人员因公因私出国（境）实行请示报告制度。请示报告制度和证照领用、回执制度一并执行。
第三十五条 副厅以上领导干部因公因私出国（境）必须填写《惠州市国家工作人员出国（境）呈批表》（见附表3），此表由本人亲自填写，单位出具意见，由市委书记或市长审批。凭呈批表分别到市委办公室、市人大办公室、市政府办公室、市政协办公室领取因公因私出国（境）证照和《惠州市国家工作人员出国（境）回执单》（见附表4）。
第三十六条 市直处级领导干部因公因私出国（境）必须填写《惠州市国家工作人员出国（境）呈批表》，此表由本人亲自填写，单位出具意见，市直副处级领导干部须由本单位主要领导审批；市直单位主要领导由分管市领导审批。凭呈批表分别到市外事侨务局、市委组织部领取因公因私出国（境）证照和《惠州市国家工作人员出国（境）回执单》。
第三十七条 市直科级以下人员因公因私出国（境）由所在单位分管领导审核，单位主要领导审批。凭呈批表到本单位人事部门领取因公因私出国（境）证照和《惠州市国家工作人员出国（境）回执单》。
第三十八条 因公因私出国（境）人员回国（境）后7日内须向领证部门填报《惠州市国家工作人员出国（境）回执单》，报告其出国（境）逗留时间、活动内容以及有无违法违纪的行为。
第八章 纪律责任
第三十九条 市委组织部、市外事侨务局、市人事局、市公安局、市直有关单位承担因公因私出国（境）管理各自职责范围内的纪律责任。对管理人员不认真履行职责或违反规定，导致国家工作人员出国（境）管理出现严重问题造成不良影响的，要依纪依法追究有关领导和管理人员的责任。
第四十条 对违反出国（境）证照管理规定，拒不将出国（境）证照交给有关部门管理的国家工作人员，给予批评教育和暂停其出国（境）政审。情节严重的给予相应的党纪政纪处分。
第四十一条 国家工作人员出国（境）私自不归的，采取组织处理措施或给予相应的党纪政纪处分，并追究有关单位人员的责任。
第四十二条 对未经组织批准，私自获取国（境）外永久居留权的国家工作人员，一经发现立即调离工作岗位，收回居留权证，并给予党纪政纪处分。
第四十三条 对弄虚作假、隐瞒身份办理出国（境）证件，以及临时出国（境）团组擅自延长在国（境）外期限或擅自变更路线的，由纪检部门对有关负责人进行诫勉谈话；造成不良影响或经济损失的，要依纪依法给予党纪政纪处分。
第九章 附 则
第四十四条 本实施细则由市纪委、市委组织部、市人事局、市公安局、市外事侨务局负责解释。
第四十五条 县（区）及驻惠中央和省垂直管理单位参照本实施细则执行。
第四十六条 本实施细则自公布之日起执行。

附表：1、惠州市国家工作人员出国（境）证照管理登记表
2、惠州市国家工作人员出国（境）证照个人档案卡
3、惠州市国家工作人员出国（境）呈批表
4、惠州市国家工作人员出国（境）回执单



附表1：


惠州市国家工作人员出国（境）证照管理登记表

单位：

姓 名 职 务 证照类别 交证照
时间 交证照人签 名 领取证照时间 批准领导 领取证照人签名 备 注











　

　

附表2：


惠州市国家工作人员出国（境）证照个人档案卡

NO._________________

姓 名 工作单位 职务

发证机关 证照类别及号码 证照签发日期及有效期 签证（注）有效日期




证照类别 出国（境）事由 出国（境）目的地 出国（境）时间 批准领导 备 注








注：此表由证照管理单位填写。

　

附表3：


惠州市国家工作人员出国（境）呈批表

注：1、国家工作人员因公、因私出国（境）前需填写此表，经批准同意后方可

姓名

工作单位及职务



出国（境）前 往 地

拟出国（境）时 间
年 月 日
停 留天 数

出国（境）
　

事 由
（需要注明因公或因私出国、出境的详细理由）
　

　

　



　

年 月 日

所在单位
　

意 见
　
　



（单位盖章）

（领导签名） 年 月 日

主管领导
意 见
　
　



（单位盖章）

（领导签名） 年 月 日


领取出国（境）证照。

2、除意见栏外，其余由本人如实填写。

3、此表按分级管理要求由相关部门归口管理。

4、此表可复制使用。

　

　

附表4：


惠州市国家工作人员出国（境）回执单

NO.

姓 名 工作单位
及职 务
出国（境）
前 往 地 出国（境）
事 由
发证机关 证件名称
及 号 码
证件有效期 出入（境）
时 间 至
个

人

在

国

境

外

情

况
（在境外主要活动，有无违纪行为或需向组织说明的情况，返回后所持证件处理情况）
单

位

意

见
　
　



　

（单位盖章） 年 月 日

　 　

注：1、干部出国境前，所在单位组织人事部门应将回执单送本人，在返回一周内填写并交所在单位。由所在单位加具意见后按干部管理权限报备。2、除单位意见栏外，其余由干部本人填写。3、本回执单各单位可自行复制。